第六章 公共财政管理
一、公共财政的含义
公共财政是建立在现代市场经济条件下的政府财政，是“国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动”。
公共财政的内涵主要包括两方面：公共财政是“市场”的财政；公共财政是“公共”的财政。
二、公共财政的职能
（一）资源配置职能
公共财政为全社会提供公共物品和公共服务，并运用经济、法律等手段矫正外部效应和维护市场的有效竞争。
公共财政之所以要为全社会提供公共物品和服务，原因在于公共物品或服务具有效用不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，不能由私人部门通过市场提供。否则，会发生休谟提出的“公地悲剧”和“免费搭车”现象。
公地悲剧
环境保护主义者加勒特.哈丁提出“公地悲剧”或日“公有资源的灾难”，“公地悲剧”是无节制的、开放式的、资源利用的灾难。“公地悲剧”源于公产的私人利用方式，是对个人在利用公产时存有私心的确证。
哈丁在《科学》杂志中以寓言的形式，给我们讲述了一个生动的故事：“一片草原上生活着一群聪明的牧人，他们各自勤奋工作，增加着自己的牛羊。畜群不断扩大，终于达到了这片草原可以承受的极限，每再增加一头牛羊，都会给草原带来损害。但每个牧人的聪明都足以使他明白，如果他们增加一头牛羊，由此带来的收益全部归他自己，而由此造成的损失则由全体牧人分担。于是，牧人们不懈努力，继续繁殖各自的畜群。最终，这片草原毁灭了。”这便是我们常说到的“公有地的悲剧”。可见，如果一种资源的所有权没有排他功能，那么就会导致公共资源的过度使用，最终使全体成员的利益受损。
公地作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，从而造成资源过度使用和枯竭。过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源及污染严重的河流和空气，都是“公地悲剧”的典型例子。
之所以叫悲剧，是因为每个当事人都知道资源将由于过度使用而枯竭，但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力。而且都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态的恶化。公共物品因产权难以界定(界定产权的交易成本太高)而被竞争性地过度使用或侵占是必然的结果。
“公地悲剧”的发生，人性的自私或不足只是一个必要的条件，而公产缺乏严格而有效的监管是另一个必要条件。所以，“公地悲剧”并非绝对地不可避免。
免费搭车
“搭便车”问题最早由休谟在1740年提出。他认为在一个经济社会，如果有公共物品的存在，免费搭车者就会出现；如果所有社会成员都成为免费搭车者，最终结果是谁也享受不到公共产品。免费搭车指逃避为消费公共物品支付费用的行为。
公共产品(public goods)是指具有正的外部性(externality),往往对公共福利具有重要意义的事物，如良好的环境质量、公共基础设施、国防和制度等。
由于政府无法了解每个人对某种公共产品的偏好及效用函数，再加之公共产品的非排他性，使得人们可能从低呈报其获得收益而减少其对公共产品的出资份额（缴税额），而这样做并不会减少他将要获得的收益。在这样的社会条件下，人们完全有可能在不付任何代价的情况下享受通过他人的捐献而提供的公共产品的效益，即出现了“搭便车”现象。
外部效应
指某些个人或厂商的行为影响了他人或厂商，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬。例如，生产某种化学产品会污染环境，却不承担清除污染的成本；又如，放养蜜蜂可以使果农增加收入，但放蜂者并不能得到由此增加的收入等。
简言之，外部效应就是未在价格中得以反映的经济交易成本或效益。
对于外部效应，如果不能予以及时纠正或抵消，将使资源配置失效，使具有外部效应的物品或服务的供给不是过多就是过少。
用于矫正外部效应的财政手段可分为两类：为了纠正诸如环境污染此类负外部效应，课征污染税，迫使污染者付出附加成本，从而使其调整决策，减少产出，以减轻环境污染度；对因正外部效应造成的生产不足，则应实施鼓励生产的财政补贴等措施。
对不完全竞争的干预
不完全竞争主要是由垄断以及规模报酬递增行业的存在造成的。
当一个企业可以通过减少其所售出的物品的供给量，从而使物品的出售价格高于该物品的边际生产成本时，形成了垄断。
规模报酬递增行业是指某些行业如供水、电、气、电话服务等，其具有经营规模越大、边际成本越小、经济效益越好的特点，因而独家经营的经济效益远胜于多家竞争。
为实现资源配置的有效性，政府必须进行干预，可以对垄断厂商发放财政补贴，从而要求其增加产量和降低价格；或者接管这类企业，直接规定产品低价出售，或按市场原则规范公共定价，调整产业组织，形成竞争格局；或运用法律手段维护市场竞争的有效性。
（二）调节收入分配职能
政府为了实现收入公平分配的目标而对市场经济形成的收入分配格局予以调整的职责和功能。
公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。社会公平指将收入差距维持在现阶段社会各个阶层居民所能接受的合理范围内。
在市场机制的框架内不能解决收入初次分配的公平问题，只有通过政府的财政手段完成收入再分配的任务。可以通过征收累进的所得税、然后通过各种转移性支出（如医疗保险、失业救助、食品券补贴以及政府间的转移支付等），从而保证社会的稳定发展。
（三）稳定经济职能
通过公共财政维持社会总需求和供给的大体平衡。在总需求超过总供给时，财政可以减少支出和增加税收，来抑制社会总需求；在总需求小于总供给时，财政又可以增加支出和减少税收，来扩大社会总需求。
此外，还可以通过财政制度性安排，使财政发挥某种“自动”的稳定作用，如发挥累进所得税制、失业救济金制度等具有与经济逆向运动的制度的稳定功能。
三、国家预算及其原则
国家预算，即财政预算，是一国政府根据其施政方针和社会公共需要编制的，经立法机关批准的国家年度财政收支计划。
国家预算可以分为单式预算、复式预算；基数预算、零基预算；总预算、单位预算；绩效预算、设计规划预算。
我国目前实行的是复式预算、零基预算。
国家预算的原则：
完整性原则（预算必须包括政府的全部公共收支项目，便于立法机关的审议批准和公众的监督）
统一性原则（预算收支按照统一的程序计算和编制）
可靠性原则（对预算收支数字进行正确的估计，各种收支必须明确区分）
公开性原则（全部公共收支必须经过立法机关审议，要通过一定形式向社会公布）
年度性原则（预算按年度编制）
四、国家预算的管理过程
国家预算的编制与审批（政府编制当年预算草案，经立法机关审议批准，成为正式预算）；
国家预算的执行（财政年度开始，由政府行政机关负责执行预算，由审计机关日常监督）；
国家决算（预算年度终了后，由政府就全年执行预算情况及其结果编制该年度的实际收支报告，经审计机关审核后，由立法机关予以批准）。
【国家决算是反映预算执行结果的会计报告，是国家预算执行的总结，是国家年度预算收支的最终结果】
五、预算会计的含义和层级
预算会计是国家财政部门和行政事业单位，以货币为主要计量单位，通过记账、算账、报账和检查账目等一系列会计特有的活动，对国家财政预算收支执行过程中的资金活动情况及其结果，进行及时、系统、连续的核算、反映和监督，以促进国家财政预算收支任务实现的会计活动。
预算会计分为两级：财政总预算会计、单位预算会计。
六、政府审计的含义和分类
政府审计是政府机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和有效益的专业性活动。
预算审计、决算审计；内部审计、外部审计；合规性审计和绩效审计。
第七章 信息资源管理与电子政务
一、公民知情权
公民知情权的基本含义是公民有权知道他们应该知道的事情。我们这里所说的知情权是指公民依法享有对政府工作、政府有关活动进行了解和获得相关资料的权利。
1984年的《世界人权宣言》确定知情权为基本人权之一。
二、政府信息公开
政府信息是指政府行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
政府信息公开是指行政机关通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作的过程，公开其有利于公众实现其权利的信息资源，允许公众通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息。
政府信息公开的意义
政府是最大的信息拥有者，保障公民的知情权，对政府来讲，最重要的就是政府信息的公开。
1.保证政府决策公正，遏制行政腐败。
2.促进公民参与行政，保障公民知情权。
3.简化行政运作环节，提高服务质量。
三、我国政府信息公开制度的主要内容
我国政府信息公开的实践始于政务公开，政务公开工作则是从“村务公开”起步的。
2007年1月17日国务院通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，并于2008年5月1日实施。条例规定，行政机关对以下政府信息应当主动公开：
涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
条例规定，县级以上各级人民政府重点公开下列政府信息：
行政法规、规章和规范性文件；国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；国民经济和社会发展统计信息；财政预算、决算报告；行政事业性收费的项目、依据、标准；政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；重大建设项目的批准和实施情况；扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。
四、我国政府信息公开实施过程中的问题与对策
问题：
信息公开主体的工作不到位；
信息公开的时效性比较差；
在信息公开的方式上，有避实就虚的问题。
对策：
信息公开主体应加强责任意识，转变观念；信息公开主体应明确职责，落实行动；信息公开主体应规范行为，依法行事；信息公开主体应加强网站建设，提高效率；信息公开主体应加大宣传力度，动员公众参与。
五、电子政务的含义、作用及应用
电子政务是政府运用现代信息技术和通信技术，将政府的管理和服务转移到网络上运作和完成，超越时间、空间和部门的制约，提高政府工作的透明度和工作效率，为社会提供优质、全方位的管理和服务，它是政府管理手段的变革。
电子政务以应用为目的，其应用系统建设主要包括信息收集、业务处理、决策支持三个层面。
电子政务不是简单地将传统的政府管理事务 搬到互联网上，而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。
电子政务的作用
1.拓展政府服务空间，优化政府服务手段；
2.扩大公民参政渠道, 更新参政技术手段；
3.提高政府运做透明度, 促进公共管理公开。
电子政务的应用
我国电子政务的应用集中在：
政府为社会提供的应用服务及信息发布；政府部门之间的应用；政府部门内部的各类应用系统；涉及政府部门内部核心数据的应用系统；政府电子化采购即政府电子商务。
六、我国电子政务建设中存在的问题
对快速发展的政府信息化建设认识不到位；政府信息化缺少相应的法规和制度保障；政府信息化建设整体应用水平不高；网络安全问题；信息资源的开发质量不高；人员素质有待提高。
七、电子政务在我国的发展趋势
发展重点依据实际情况各有侧重（各市、县、乡的电子政务建设更应突出社会事务的管理和面向公众的服务）；
政府网站服务能力大幅提高（提高政府业务上网的比率，提高与企业和公众的互动水平，提高网上政务服务的普及水平和业务深度，重点放在“三农”和社会弱势群体服务上）；
政府信息资源开发强调功能特色（建设和完善政府职能部门核心业务信息库，开展政府部门之间以需求为导向的信息共享试点，开发数字图书馆、数字化教学课件、数字博物馆、数字档案等公益性信息资源）；
重点业务系统建设突出协同效益（多部门为共同解决一个问题，实现一个共同目标而进行业务整合）；
电子政务发展模式不断创新（建设覆盖城镇人口的社区信息化网络平台，形成服务内容覆盖科技、气象、教育、医疗、商务、旅游、家政、娱乐等的社区服务网，推进电子政务服务进入社区和家庭，鼓励集电子政务、电子商务、电子社区于一身的发展模式创新）；
电子政务安全保障体系进一步完善（电子身份认证体系建立、无线网络安全治理得到加强、电子政务安全等级防护体系逐渐完善）。
第八章 公共部门绩效管理
一、什么是公共部门绩效
公共部门绩效指公共部门在社会管理中的业绩、效益及其管理工作的效率和效能，是公共部门在行使其职能、实施其意志过程中体现出来的管理能力。公共部门绩效的内涵包括公共部门的业绩、活动成本、效率、政治稳定、社会进步、发展预期等。政府绩效包括经济绩效、社会绩效和政治绩效。
二、绩效管理的含义及特性
绩效管理的含义
绩效管理，是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。
公共部门绩效管理是利用绩效信息对公共服务的相关目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估与反馈的过程。
完整的绩效管理包括绩效计划、绩效监控、绩效评估、绩效反馈和绩效结果的应用五个环节。其中绩效评估是核心环节。
绩效管理的特性
1.讲究结果导向---从实际出发，注重实际效果。
2.注重组织绩效---注重组织的整体活动的成绩和效果。
3.重视动态管理---管理活动本身就是动态的，要不断的依据情况进行调整、变化，才能保持组织应有的活力。
4.强调战略管理---以长远利益为重，不能只顾眼前利益，要符合公众的长远利益，以未来作导向。
5.关注系统管理---公共部门绩效有多种因素构成（公共部门组织结构、内外环境、人员情况）,绩效评价是多维的（经济、效率、效益、公平和责任），要把公共部门作为一个整体的系统看待。
三、绩效评估的含义、主体和内容标准
绩效评估是运用科学的方法、标准和程序，对公共组织的业绩、成就和实际作为进行评定和划分等级的过程。
公共部门绩效评估从微观层面讲，主要指政府分支各部门，包括事业单位、非营利组织等如何履行其被授权的职能，从宏观上讲，是整个公共部门或政府的绩效测评。
绩效评估的主体
公共部门绩效评估的主体可分为三类：
政府自身、社会组织和公民个人。
社会组织包括立法机关、司法机关、政党机关、社会团体、企事业单位、大众传播媒体等。
公民个人作为评估主体，体现了政府绩效评估全新的价值取向，即用户满意原则。
绩效评估的内容标准
经济---投入与成本之间的关系描述（经济标准并不关注服务的质量或效果问题）
效率---投入与产出的比率 （效率关心的是如何在可供利用的资源条件下提供更多更好的服务）
效益（效果、效能）---通常是指那些难以量化的公共服务实现目标的程度（效益关心情况是否得到改善）
公平---政府提供公共服务时所应体现的平等、公正程度（关心的是接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能享受到更多的服务）
责任---公共部门是否对公民的需求、偏好与期望采取行动，行动目标在多大程度上真实反映了公民要求
四、公共部门绩效管理的困境和出路
困境：
公共部门的垄断性（垄断免除了公共部门的外部竞争压力，免除了改进绩效和服务质量的内在动力）；
公共部门具有目标多元性和目标弹性；
公共部门产出有特殊性（无形、非市场产出、产出的社会效果滞后性）；
公共部门生产过程的难确定性（生产技术不确定性）；
公共部门内部管理机制的重规则性和过程性（工作人员没有追求经济、效率、效益的动机和条件）；
绩效评估标准的限制（涉及公平和责任的公共服务很难用客观、具体的数据来衡量）；
公众监督的困难。
出路：
强化公共部门的绩效意识，促使组织成员参与绩效改进；
转变观念，建立民本主义的绩效理念；
促进绩效管理的制度化、法制化；
制定灵活多样的绩效目标和绩效规划；
建立多重绩效评估体制（自我评估、上级评估、党组织和权力机构的评估、专家评估、社会公众的评估）；
建立全新的激励机制（重视非物质激励措施；个人激励的同时进行团体激励；以正激励为主；结果导向的激励机制）；
重视管理者的作用（管理者成为组织绩效的中心，绩效中心的作用在于：促使绩效管理制度化；帮助并促使工作人员学习和接受绩效管理思想；收集和传递绩效信息；向高层管理者提供绩效数据；构建支持性的组织文化以培育和加强绩效的改进）。
第九章 公共管理中的伦理
一、公共管理伦理
公共管理伦理是一种特殊领域的伦理，是公共管理过程中被人们共同认可的伦理准则，在公共管理活动中通常表现为尊重、诚信、公正、廉洁、负责、民主、程序正当等价值取向。
公共组织对于公共利益的价值判断和基本立场是公共管理伦理最为重要的内容。
公共管理伦理的两个维度：
公共管理的制度伦理和公共管理者的道德定位。
公共管理伦理的表征：
公共管理理想（例如，全心全意为人民服务）；
公共管理态度；
公共管理义务（即公共管理责任）；
公共管理技能；
公共管理纪律；
公共管理良心。
公共管理伦理的基本理念：
公正原则；效率原则；人本原则；诚信原则；服务原则。
二、公共管理伦理化的必然性
公共管理活动的本质是对人的需求和利益关系的协调、对人性的规范和引导。公共管理从总体上体现出一种伦理取向。公共管理相关主体在行为中也受到社会伦理道德的约束和引导，所以伦理性是公共管理活动的本质特征。
（一）公共管理伦理化是公共管理发展的历史必然
20世纪公共行政领域三类有代表性的思想倾向：
倡导公共行政走科学化、技术化的道路；维护政府政治的合法性；要求政府按照市场经济的模式改造公共领域。
事实表明，公共管理活动不能逃避价值取向而只探讨手段的有效性，更不能脱离人类社会的伦理规范而成为一个单一的职能系统。政治、经济、伦理是三位一体的，必须走公共管理伦理化的道路，探索公共管理的伦理职能。
（二）公共管理伦理化是社会发展的必然要求
20世纪以来，公共管理的理念和内容发生重要转向，从控制转向服务，从偏重效率转向关注公正，伦理化的问题自然被提出来。
现代市场经济伦理诉求呼唤公共管理的伦理化。市场经济条件下的社会治理模式的公共管理，必然要协调由于利益分化和冲突所引起的各种紧张的利益关系，维护社会的和谐有序，这需要公共管理本身作出有关社会公共利益的基本判断。
现代管理的人本主义倾向促成了公共管理的伦理化。在公共管理活动中要注重调动人的主动性、创造性和积极性，注重人的需求和价值，这都使得公共管理更体现出伦理化的趋向。
三、公共管理伦理弱化和失范
表现：
组织的责任缺失和官僚主义；
权力腐败；
过分注重效率的功利主义倾向。
公共管理伦理的弱化和失范直接导致诸多公共决策的失误和公共政策的执行不利，导致公共管理的低能低效，使公共资源被浪费。
原因：
公共管理伦理自身特点的影响（伦理活动本身很难被具体化和量化；公共管理伦理调控范围为社会群体的利益关系，在复杂的利益关系博弈中，把握伦理标准有一定难度；公共管理伦理影响的广泛性会放大伦理弱化和失范）；
公共管理理论导向的失误（传统的“价值中立” 管理理论认为公共管理活动只需按照相关目标计划进行对应的操作，不需要选择道德立场和承担道德责任）；
社会环境的不良影响。
四、公共管理伦理建设的途径
（一）公共管理伦理的制度化
公共管理伦理制度化是将公共管理领域中达成社会共识的伦理取向以硬性的法律、规章等形式规范化、系统化，形成相关表述。
公共管理制度化的范围主要是公共管理者基本的公共管理行政原则和公共管理者的工作职责。
公共管理伦理制度化的合理性：
伦理约束主要依靠人的自我良知和社会舆论，但面对权力通过寻租可以达到的巨大利益和人类与生俱来的惰性，人的经济人本性直接导致了公共管理中的道德失范现象。
为了增强公共管理伦理的约束力，通过与奖惩直接挂钩的规范或者以国家强制力为保障的法律等形式，可以形成强大的外部控制，形成自律和他律相结合的公共管理伦理系统。
公共管理伦理制度化有利于形成较为稳定的价值取向和行为参照，将公共管理人员纷繁复杂的多种价值观转变为较为统一的伦理认识，从而更好地开展工作。
公共管理伦理的制度化还可以更好地促进现实的公共管理活动中伦理观念的贯彻。制度化有明确的约束主体、评价标准和监督机制。
公共管理伦理制度化的实践形式：
法律化；政策化；纪律、规范、章程。
公共管理伦理制度化的局限性：
公共管理伦理制度化的范围是有限的；
公共管理伦理制度化并不能根本解决公共管理伦理弱化和失范问题；
公共管理伦理制度化在实践中可能效果不佳甚至产生反作用。
（二）加强公共管理者自身伦理认识的提升
加强公共管理者伦理教育与培训；
公共组织文化中的伦理渗透。
五、公共管理的责任
公共管理责任是指公共管理主体根据法律、政策、道德等社会行为规范的要求，对公共管理客体所承担的义务。
公共管理责任的特征
1.对公共管理客体要求的回应。
2.对政策制定的弹性。
3.对行为结果负责。
公共管理责任的主要内容：
权力掌握要表达公共意志，而不能被私人意志所凌驾；
权力运用要维护公共利益，而不能成为私人利益的代表；
权力的运作过程应当是公共行为过程，而不是权力的“暗箱操作”。
六、公共管理的责任机制
公共管理责任的行政控制机制---指公共组织本身所具有的维持行政责任的方式。
表现为：行政监督权、行政监察、审计、行政复议等职能的发挥。
公共管理责任的立法控制机制---通过制定法律维持管理责任的方式。
主要表现在质询、调查、弹劾、不信任表决权等方面权力的行使。
我国对公共管理责任的立法监督主要表现在人民代表大会对政府的监督，即权力机关对行政机关的监督。
公共管理责任的司法控制机制---当公共管理者的行为违法时，为保护公民的法律权利，要通过司法途径对违法行为进行制裁。
对政府来说，主要体现在诉讼责任和侵权赔偿责任两方面。
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