彭州市敖平水泥厂（下称水泥厂）因建设需要，先后于1984年和1993年两次向原告彭州市敖平镇济泉村第一农业合作社（下称济泉一社）租用土地共计24亩，水泥厂按约定将土地租金给付至2003年。原告济泉一社在收取2003年土地租金时，方知其出租的土地已于1996年9月被被告彭州市国土资源局征用，但被告没有任何证据证明其征地行为的合法性。2004年1月，原告起诉至法院，请求判令被告彭州市国土资源局立即按现行法律规定的标准向原告济泉一社支付征用耕地24亩的土地补偿费、青苗费、安置补助费等。
本案对水泥厂占用济泉一社24亩土地无任何争议；但对农民提出的要求，基于行政案件要对具体行政行为的合法性进行审查，故在审理过程中便出现了不同的处理意见：
第一种意见认为，原告济泉一社在将土地出租给水泥厂期间，于1996年9月被被告彭州市国土资源局将其出租的土地征用，被告至今未向被征地单位济泉一社支付土地补偿费。尽管被告的征地行为不能被证明是合法的，但原告济泉一社只请求被告彭州市国土资源局履行支付征用耕地的土地补偿费、青苗费、安置补助费的行政行为。这符合《四川省国土局关于印发〈四川省国家建设统一征用土地办法〉的通知》第五条“土地统征实行包干办法。建设用地单位承担全部土地统征包干费用，并将包干费用交付给土地管理部门。土地管理部门负责所有征地事务，向被征地单位支付有关费用，组织落实人员安置，按期向建设用地单位交付土地”和第二十条“其他建设需要使用土地的，可参照本办法办理”的规定。被告彭州市国土资源局未按法律法规的规定处理完所有征地事务，即未向原告济泉一社支付征用土地补偿费等，其未履行法定职责，属行政不作为。因此，对原告济泉一社的诉讼请求应予以支持。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原告济泉一社于2003年才知道出租的土地已被被告彭州市国土资源局征用，且至今未获得土地补偿费，故原告济泉一社的起诉未超过法律规定的诉讼期限。因此，应按照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条“人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外”的规定，判决彭州市国土资源局向原告济泉一社履行支付征地补偿费、青苗费、安置补助费的法定职责。
第二种意见认为，根据《行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定，人民法院审理行政案件的前提是审查具体行政行为是否合法。在本案中，虽然原告济泉一社的起诉未超过法律规定的诉讼期限，被告彭州市国土资源局也未向原告济泉一社履行支付征地补偿费、青苗费、安置补助费的法定职责，但彭州市国土资源局不能证明其征地行为具有合法性。因此，原告济泉一社的诉讼请求要得到法院的支持，须被告彭州市国土资源局的征地行政行为合法。故按《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条的规定，应判决驳回原告济泉一社的诉讼请求。
第三种意见认为，既然原告济泉一社的起诉未超过法律规定的诉讼期限，被告彭州市国土资源局又未向原告济泉一社支付征地补偿费、青苗费、安置补助费，原告济泉一社的诉讼目的也是要获得征地补偿费。如撤销被诉具体行政行为，将会给水泥厂造成较大的损失。故应按照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十九条规定的判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取不同方式处理的原则，根据本案实际应判决彭州市国土资源局采取相应的补救措施后，向原告济泉一社支付征地补偿费、青苗费、安置补助费。
笔者赞同第二种意见，认为应驳回原告济泉一社的诉讼请求。理由如下：
第一，人民法院审理行政案件，首先要对具体行政行为是否合法进行审查。按照《行政诉讼法》第五条的规定，审理行政案件的审查对象除了重点审查被诉行政机关及其具体行政行为外，还应审查具体行政行为的合法性。这是审理行政案件的内在要求。本案在审理中发现被诉具体行政行为的不合法，即征地行为违法，已具备被撤销的条件。所以，彭州市国土资源局向原告济泉一社支付征地补偿费虽属其法定职责，原告济泉一社诉讼也未超过诉讼时效，但在违法的基础上行使请求征地补偿，其本身就失去了合法的前提。因此，法院不能在违法行为前提下，作出要彭州市国土资源局履行职责的判决。
第二，行政不作为是与行政作为相对应的一个概念，均属行政行为的范畴。该案的诉讼虽是一起不作为的诉讼，但在本案中，不作为源于征地的具体行政行为。法院如要判决彭州市国土资源局履行征地补偿的法定职责，审查征地的具体行政行为是否合法就成了被诉行政行为的前提，既然征地行为不具有合法性，被征人的补偿也就无从谈及。也就是说，只有征地行为合法化后，才能有不作为的履行征地补偿判决。
第三，原告济泉一社未提出变更请求。从上面分析可以看出，原告济泉一社的请求在不能得到满足的情况下，可以变更请求。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条关于诉讼请求的增加与变更的规定，变更诉讼请求在起诉书副本送达被告后，人民法院原则上准许。同时，更进一步说明了人民法院更不能擅自变更原告的诉讼请求。由于原告济泉一社未在法定时间内变更诉讼请求，又不能判决彭州市国土资源局采取相应的补救措施后向原告济泉一社支付征地补偿费、青苗费、安置补助费。因此，只能驳回原告济泉一社的诉讼请求。
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