第九章 行政决策
一、行政决策的含义
行政决策是各种各样决策中的一种，是指行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平与公正原则出发，依照法律和有关规定所做出的决定的行政行为。
二、行政决策的特点
作为决策的一种特定存在形式，行政决策具有决策的一般特点，如目的性、预见性、选择性、实践性、优化性等，同时，它还具有其自身的特点：
1、行政决策主体的特殊性；
2、行政决策客体的广泛性；
3、行政决策目的的非赢利性；
4、行政决策的合法性；
5、行政决策地域效力的普遍性；
6、行政决策执行的强制性。
三、行政决策的作用
1、行政决策在行政管理过程中具有决定性作用，处于核心地位；
2、行政决策主导着公共行政管理的全过程；
3、行政决策是行政管理的成功与失败的决定因素；
4、行政决策是贯彻执行国家意志和加强政府合法性的必要途径。
四、行政决策的原则
1、科学预测原则；
2、信息原则；
3、可行性原则；
4、满意原则；
5、成本效益原则；
6、公平与民主原则；
7、法制原则；
8、实现公共利益的原则；
五、行政决策的类型
1、确定型决策、风险型决策和不确定型决策
（1）确定型决策
确定型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件能够确定，决策目标也非常明确，对决策实施的结果也能够确定。
（2）风险型决策
风险型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件比较清楚，也有比较明确的决策目标，但是实现决策目标结果必须冒一定风险。
（3）不确定型决策
不确定型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件都不清楚，决策目标也不够明确，对决策的结果也不能控制和预测。
2、程序性决策和非程序性决策
（1）程序性决策
程序性决策也叫常规性决策，是指决策者对所要决策的问题有法可依，有章可循，有先例可参考的结构性较强，重复性的日常事务所进行的决策。
（2）非程序性决策
非程序性决策也叫非常规性决策，是指决策者对所要决策的问题无法可依，无章可循，无先例可供参考的决策，是非重复性的、非结构性的决策。
程序性决策和非程序性决策并没有明确的界限，大多数决策既不是完全程序化的决策，也不是完全非程序化的决策，而是程序化和非程序化的结合。
3、个人决策和集体决策
（1）个人决策
在进行行政决策时，由行政领导者一个人所做出的决策，叫做个人决策。这是在政府系统内常见的一种决策方式和决策类型。
（2）集体决策
集体决策是指在进行行政决策时，由行政领导集体所做出的决策。集体决策往往采取少数服从多数的原则。
4、经验决策和科学决策
（1）经验决策
经验决策是指决策者对决策对象的认识与分析，以及对决策方案的选择，完全凭借决策者在长期工作中所积累的经验和解决问题的惯性思维方式所进行的决策。这是领导者经常用的决策类型，也是最传统、最常见的决策类型。
（2）科学决策
科学决策是指决策者凭借科学思维，利用科学手段和科学技术所进行的决策。
尽管科学决策是建立在现代科学技术基础之上的先进决策方法，但是也不能认为经验决策就是落后的方法，是没有价值的方法。科学决策和经验决策各有所长，各有所短，互相不能取代，只能是取长补短。
5、危机决策
危机决策是指领导者在自然或人为的突发性事件发生后，迅速启动各种突发事件应急机制，大胆预测，做出决定的过程。
六、行政决策体制
所谓行政决策体制，是指由承担各项任务的行政机关和行政人员所组成的一个组织体系。现代行政决策体制应该包括：领导决策系统、公民磋商与参与系统、专家咨询系统和信息支持系统。
1、领导决策系统
领导决策系统的基本任务是，确定要解决的问题和决策目标，把公民磋商与参与系统、专家咨询系统和信息支持系统组织起来，围绕所要解决的问题和决策目标开展工作；组织专家咨询参谋系统拟定各种不同的决策方案；负责选择决策方案，也就是进行决策，并对立法机关和上级机关与公民负责；负责推行决策，监督决策的执行，在执行过程中可以完善和修正决策，并且对实施决策的结果有完全的责任。
领导决策系统是行政决策体制的核心，是实际权力的把持者。
2、公民磋商与参与系统
政府决策与公民磋商并吸收公民参与是现代行政决策体制的重要内容，也是行政民主化和政治民主化的重要内容。
公民磋商与参与系统的内容包括：
（1）建立社会信息反馈系统；
（2）建立政府与社会组织和社会团体的磋商系统；
（3）建立公民评价与监督政府系统。
3、专家咨询系统
这是现代行政决策体制中的最重要组成部分之一，也是现代各国普遍采取的决策方式之一。在现代社会，信息爆炸，知识超载，利益多元，社会问题也往往与现代科学技术问题绞在一起，许多社会问题不仅是社会问题，而且还是科学技术问题，不是专家很难予以界定。政府首长没有时间收集和分析各种政务信息，有时面对复杂的各种问题也很难做出决策。他们的能力、知识和时间都有限。专家咨询系统能够弥补领导者能力、智力和时间上的不足，使决策更具有科学性和可行性。
专家咨询系统的主要作用是拟定决策方案。它没有决策权，对政策执行的结果也不负任何责任。
4、信息支持系统
信息支持系统为领导决策系统和专家咨询系统提供各种政务信息。所以，要求信息必须准确、正确与及时。信息支持系统主要由如下机制组成：
（1）建立一个收集各种社会信息和政务信息的网络；
（2）整理、分析和加工各种社会信息和政务信息。
行政决策体制的四个组成部分，缺一不可。领导决策系统是核心系统，它决定是否设置其他三个系统，决定它们如何发挥作用，决定它们之间的关系和协作。
七、行政决策程序
行政决策程序是指行政决策过程中的各个相互独立又相互联系的诸环节的先后次序与步骤。著名学者西蒙认为决策程序有四个阶段：第一阶段是情报活动阶段，其主要任务是收集信息，找出差距，界定问题，确定决策目标。第二阶段是方案设计活动阶段，其主要任务是提出各种各样的决策备选方案。第三阶段是选择方案阶段，也就是决策阶段。第四阶段是审查方案阶段，对实施方案进行审查和评价。我们认为行政决策程序应该包括如下步骤：
1、认识问题，界定问题，找出差距，
2、确定决策目标。
一般来讲，政府决策目标的产生有如下几种：
（1）立法机关确立的决策目标。
（2）中国共产党所制定的方针、路线和政策。
（3）上级政府或上级领导机关下达的具体决策目标。
（4）上级政府或上级领导部门下达的粗略目标。
（5）针对组织本身的发展所确定的决策目标。一种是为了落实组织发展的长远目标而制定的短期目标。另一种是针对组织目前存在的问题所确定的决策目标。
3、确定决策标准，确定每个标准的权重。
4、拟定决策方案。
拟定方案分两个阶段：粗拟阶段和精心设计阶段。
决策方案一般有四种：积极方案、临时方案、追踪方案和应变方案。
5、分析方案。
6、选择方案。
7、实施决策方案，完善决策。
8、评估决策。
我们认为应该评估如下几点：
（1）应该评估在决策执行过程中，是否真正贯彻执行了党的方针、政策，是否按照有关的法律和法规执行决策，是否贯彻执行了上级的指示与命令。
（2）应该对决策质量进行全面的评估。
（3）应该衡量和检查决策执行活动的成本效益，进行评估。
（4）要评估实施决策领导机构和执行机构的工作是否卓有成效，坚强有力。
（5）采取措施，完善决策。
八、行政决策参与
所谓行政决策参与是指行政领导者个人或集体在行政决策时，专家学者、社会团体、公民等对决策提出意见或建议的活动。
第十章 行政执行
一、行政执行的含义与特点
1、行政执行的含义
行政执行是行政机关及行政人员依法实施行政决策，以实现预期行政目标和社会目标的活动的总和。
理解行政执行的含义，应把握以下要点：
（1）行政执行的主体是行政机关及行政人员。
（2）行政执行是一种具有目标导向的活动。
（3）行政执行是一种实施性质很强的活动，是务实性的、付诸于实际的行动，它需要通过一定的具体步骤或实际行动来落实政策。
（4）行政执行是一种行政法律行为。只有具有特定行政权的行政机关或行政人员才能实施一定的行政行为。
（5）行政执行活动还具有强制性。
2、行政执行的特点
（1）综合性；
（2）目的性；
（3）具体性；
（4）强制性；
（5）灵活性。
二、行政执行的原则与作用
1、行政执行的原则
（1）忠实决策的原则；
（2）迅速有力的原则；
（3）创新灵活的原则；
（4）计划安排的原则；
（5）团结协作的原则。
2、行政执行的作用
（1）行政执行决定着决策方案能否实现及实现的程度。
（2）行政执行效果是检验、修正和完善行政决策的途径。
（3）行政执行是实现公共行政职能的必要形式。
（4）行政执行是衡量公共组织及其运行状况的重要标志。
三、行政执行的一般过程
1、准备阶段；
2、实施阶段；
3、总结阶段。
四、行政指挥
1、行政指挥及其作用
行政指挥是行政执行过程的主要环节之一，是行政领导者在行政执行过程中，按照既定的决策目标和实施计划，对其部属进行领导、指导和调度的管理活动。
行政指挥在行政执行过程中具有的作用：
（1）行政指挥是保证行政执行活动协调一致的重要手段。
（2）行政指挥是高效地贯彻执行行政决策的根本保证。
（3）行政指挥是高质量地达成行政决策目标的根本保证。
（4）行政指挥是保证各种行政资源得以充分利用的必要条件。
（5）行政指挥是衡量行政领导者的政策水平和组织与领导能力的重要标准。
2、行政指挥的原则
（1）统一指挥原则；
（2）法定权威原则；
（3）果断有力原则；
（4）准确权变的原则；
（5）合理授权原则。
3、行政指挥的方式
（1）口头指挥；
（2）书面指挥；
（3）会议指挥；
（4）现代通讯指挥。
五、行政控制
1、行政控制的概念、作用和类型
（1）行政控制的概念
行政控制指行政领导者运用一定的控制手段，按照目标规范衡量行政决策的执行情况，及时纠正和调节执行中的偏差，以确保实现行政目标的活动。
（2）行政控制的作用
①行政控制是完成计划的重要手段；
②行政控制是行政工作方向正确的重要保障；
③行政控制是贯彻依法行政的重要体现；
④行政控制是保证行政目标实现的重要机制。
（3）行政控制的类型
①根据控制的范围划分，有宏观控制和微观控制。
②根据控制的组织机构划分，有集中控制、分散控制和分级控制。
③根据控制的方式划分，有直接控制和间接控制。
④根据控制的时序划分，有事先控制、事中控制和事后控制。
2、行政控制的过程和控制重点
（1）行政控制的过程
①确定控制标准；
②衡量成效；
③纠正偏差。
（2）行政控制对象：行政工作人员、财务、工作、信息和组织绩效。
六、行政沟通
1、行政沟通及其作用
行政沟通是指在行政管理活动中，在政府各个部门和各个层级之间以及各种人员之间所进行的政务信息的交流与传递。
行政沟通在公共行政管理过程中具有特别重要的作用：
（1）行政沟通是实现行政决策化、民主化的重要基础；
（2）行政沟通是行政执行各环节顺利进行的重要基础；
（3）行政沟通是行政检查和监督的重要依据；
（4）行政沟通是所有行政人员参与管理的重要手段。
2、行政沟通的分类
（1）按沟通的确定性划分，有正式沟通和非正式沟通两种。
（2）按沟通的线路划分，有单向沟通和双向沟通两种。
（3）按信息流向划分，有下行沟通、上行沟通和平行沟通三种。
（4）按沟通工具划分，有口头沟通、书面沟通和网上沟通三种。
3、行政沟通的改善
（1）行政沟通的障碍
①心理与语言障碍；
②职位与专业障碍；
③组织结构障碍。
（2）改善行政沟通的途径
①全面提高行政人员的素质；
②明确沟通目的，建立沟通的规章制度，使行政沟通规范化；
③建立信息反馈系统，进行信息的核查和监督。
七、行政协调
1、行政协调的含义与作用
行政协调是指调整行政系统内各机构之间、人员之间、行政运行各环节之间的关系，以及行政系统与行政环境之间的关系，以提高行政效能、实现行政目标的行为。
行政协调的作用主要有：
（1）行政协调可以使各行政部门和行政人员在工作上密切配合，和谐一致，避免内耗和互相冲突，从而达到齐心协力、团结一致的目的。
（2）行政协调可以促进各行政部门合理配置和有效利用人力、物力、财力和时间等行政资源，精简和优化办事程序和环节，提高行政效率。
（3）行政协调有助于各行政部门和行政人员树立整体观念和全局观念，并从整体和全局立场出发，充分认识本职工作的意义，努力完成本职工作，从而有利于公共行政管理活动的有序进行。
（4）行政协调有助于将分散的力量集中起来，使每个部门和个人的努力成为集体的努力，单独的行动成为合作的行动，从而产生整体的“合力”。
2、行政协调的原则
（1）依法协调的原则；
（2）统筹兼顾，顾全大局的原则；
（3）求同存异，动态协调的原则；
（4）公正合理，实事求是的原则。
3、行政协调的类型
（1）行政组织内部的协调。它是以提高公共组织整体效能为目标的协调。它可以分为层级结构的协调、横向部门之间的协调、各种资源的协调以及人际关系的协调。
（2）公共组织与外部环境之间的协调。它包括转变政府职能、建立社会反馈体系、民主参与。这种协调的目的是为了高效率地适应与满足社会需要。
八、行政评估的含义与作用
1、行政评估的含义
行政评估是指对行政执行活动的进展情况和效果进行评价和总结，包括行政执行过程评估和行政执行效果评估两个方面。一般意义上所说的行政评估主要是指行政执行效果评估。
2、行政评估的作用
（1）行政评估是合理配置社会资源的有效手段。
（2）行政评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径。
（3）行政评估是决定政策去向的重要依据。政策的走向一般分为三种情况：其一，政策继续；其二，政策调整；其三，政策终结。
（4）行政评估是开始新的政策运行的必要前提。
（5）行政评估是公共政策科学化、民主化的必由之路。
九、行政评估的原则与方法
1、行政评估的原则
（1）客观性原则；
（2）系统性原则；
（3）可比性原则；
（4）准确性原则；
（5）实用性原则；
（6）导向性原则。
2、行政评估的方法
（1）直接质询法。
（2）民意调查法；
（3）标准衡量法；
（4）历史比较法；
（5）对象比较法；
（6）案例类比法。
十、行政评估的内容与程序
1、行政评估的内容
（1）行政执行的直接效果；
（2）行政执行的连带效果；
（3）行政执行的历时效果。
2、行政评估的程序
（1）评估准备阶段
评估准备阶段的主要任务包括：
①确定评估对象。
②明确评估目的。
③选择评估标准。
④培训评估人员。
⑤评估方案的撰写。
（2）评估方案的实施
①采集评估信息；
②分析评估信息；
③形成初步结论。
（3）评估的总结
①撰写评估报告；
②总结评估工作。
第十一章 行政监督
一、行政监督的含义与特点
1、行政监督的含义
行政监督有广义和狭义之分。广义的行政监督是指政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部，依法对政府和行政人员的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。狭义的行政监督是指按行政系统的组织层级或专门监察机关，依法对行政系统自身的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。我们这里介绍的是广义的行政监督。
行政监督应该从以下几个方面理解：
（1）行政监督主体由三方面主体构成。一是法定监督主体；二是法律、政策的授权的行政监督主体；三是委托监督主体。
（2）行政监督的内容是指行政过程中的行政主体及其公务员的行为和与其相关联的机制。
（3）从形式特征方面。行政监督是一种“整体性”的监督活动。所谓整体性，包含三方面：一是方法和技术的多样化；二是行政监督的双重性；三是行政监督结果的综合性。
（4）从价值特征方面，揭示行政监督是一种“整体配置效益”和“效率与质量均衡性”的监督。
2、行政监督的特点
（1）监督主体的多样性；
（2）监督对象的双重性；
（3）行政监督内容的双向性；
（4）行政监督主体的层次性；
（5）法律地位的独立性。
二、行政监督的原则与作用
1、行政监督的原则
（1）行政监督机关依法行使职权，不受其他部门、社会团体和个人干涉的原则。它有以下三点基本含义：①依法监督；②自主行使监督权；③监督机关依法行使职权不受其他部门、社会团体和个人的干涉。
（2）实事求是，重证据、重调查研究的原则。
①坚持实事求是；
②重证据；
③重调查研究。
（3）在适用法律和行政纪律上人人平等的原则。
坚持和实行这一原则，在行政监督工作中的要求是：
①任何监督对象的合法权益都平等地受法律保护；
②任何监督对象都必须履行法定义务，遵守法律和行政纪律，不允许有超越法律和行政纪律的特权；
③一切违反法律和行政纪律的行为都必须受到追究，任何监督对象都不能例外。
（4）教育与惩处相结合的原则。
（5）监督检查与改进工作相结合的原则。
（6）监督工作依靠群众的原则。
2、行政监督的作用
（1）行政监督能有效地强化和改善公共行政，提高行政效能,促进行政机关廉政建设。
（2）行政监督是健全社会主义法治，进一步保障公民、法人和其他组织合法权益的有效制度。
（3）行政监督是改革、开放和经济建设顺利发展的重要保障。
三、行政监督的类型
1、依监督的主体
（1）执政党的监督；
（2）权力机关的监督；
（3）行政机关的监督；
（4）司法机关的监督；
（5）社会监督。
2、依监督的过程
（1）事前监督；
（2）事中监督；
（3）事后监督。
四、一般行政监督
1、一般行政监督的含义
一般行政监督制度是基于上级政府对下级政府、各级政府对其工作部门和工作人员的监督。在这种法律监督制度中，主体与对象之间领导关系是其首要特征。
2、一般行政监督的主要方式
（1）工作报告。
法律规定，各级人民政府向上级政府报告工作。政府各工作部门向本级政府报告工作。通过听取、审查报告，是上级政府监督下级政府，各级政府监督其工作部门执法情况的重要方式。具体为：工作简报；年度报告；专题报告；临时报告；综合报告。
（2）检查。
①全面检查和专题检查；
②单独检查和联合检查；
③立法检查和执法检查；
④定期检查与不定期检查。
（3）专案调查。
（4）审查。
审查有事先审查、事中审查和事后审查三种形式。
（5）备案。
备案是根据法律规定或监督主体的要求，监督对象将其制定的行政法规、行政规章或采取某些重大行政行为的书面材料报上级政府或有关部门供其了解情况的行为。备案是主体对对象施行事后监督的一种形式。我国法律有许多关于备案的规定，按照接受备案的主体，主要有：向国务院备案；向国务院各工作部门的备案；向地方各级政府及工作部门的备案。
（6）批准。
批准作为人民政府的一种法律监督方式，指的是各级人民政府依照法律的规定和授权对下级政府或工作部门的职权行为进行审查并加以确定的行为。它是约束力较强的一种事先监督方式。其内容包括：要求监督对象报送审批材料，审查、批准(含不批准)三个基本步骤。不经批准，行为不能生效。在我国，人民政府批准的主要是制定行政法律文件的行为，也有一些重大的具体行政行为。
（7）提出议案。
国务院和地方各级人民政府都有权向同级人民代表大会及其常务委员会提出其属于职权范围内的议案。如果人民政府认为其他国家机关制定的法律文件或采取的司法或行政措施违反了行政法律，但又无法采取其他方法加以纠正时，可以通过向本级人民代表大会及其常委会提出议案的方式，要求权力机关采取纠正或其他处分措施。这是人民政府的一种环节监督方式。
（8）改变或撤销。
根据法律的规定，行使改变或撤销权的只能是国务院和各级人民政府。
（9）惩戒。
对于下级政府及政府工作部门的违法行为，各级政府可视其情节作出惩戒处分。
五、行政监察
1、行政监察的对象
行政监察的对象是国家行政机关和国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。
2、行政监察的内容
行政监察是通过执法检查、受理公民的检举与控告、受理行政监察对象不服主管行政机关给予行政处分的申诉、调查处理违反行政纪律的行为等方式对行政监察对象的廉政状况与勤政状况进行经常性的、直接的监督检查。
3、行政监察机关与党的纪律检查机关、检察机关的关系
行政监察机关与党的纪律检查机关、检察机关有明确的权限划分。对监督对象未构成犯罪，仅构成违反政纪的案件，由行政监察机关调查处理；对监督对象构成犯罪的案件，由检察机关追究刑事责任；由于党的纪律检查机关与行政监察机关合署办公，因此，对具有公务员身份的中国共产党党员的案件，需要给予处分的，分别由行政监察机关给予政纪处分和党的纪律检查机关给予党纪处分；对涉及非中国共产党党员的国家公务员的案件，需要给予处分的，则只由行政监察机关给予政纪处分；而对涉及国家行政机关以外的中国共产党党员的案件，需要给予处分的，则只由党的纪律检查机关给予党纪处分。
4、行政监察机关的机构设置
（1）国务院监督机关；
（2）地方各级人民政府监察机关；
（3）派出监察机构或派出监察人员；
（4）内部职能机构设置合理，分工清晰；
（5）发挥组织的效能。
5、行政监察机关的领导体制
（1）行政监察机关领导体制的含义：行政监察机关的领导体制，是指行政监察机关与其权力管辖范围之外的组织之间的法律关系和行政监察组织之间的法律关系所构成的制度体系的总称。行政监察机关与其权力管辖范围之外的组织之间的法律关系主要体现在行政监察机关与权力机关、司法机关、党的组织和人民政府之间的法律关系。
（2）行政监察双重领导体制的内容：行政监察机关的性质和法律地位，决定行政监察机关必须在本级人民政府的领导下开展工作，对本级人民政府负责并报告工作；同时，下级监督机关同时接受上一级监督机关的领导。上级行政监察机关对下级监察机关的领导是全面领导，但以业务领导为主。
6、行政监察管辖
行政监察管辖，是指对某个监督对象确定由哪一级或者哪一个行政监察机关实施监督和哪一级或者哪一个行政监察机关对哪些特定监督事项有权进行管辖的法律制度。
7、行政监察机关的职权
我国行政监察机关的职权由基本职权和辅助职权两部分构成。基本职权是行政监察机关职权的核心，反映行政监察机关的性质。辅助职权是为了使行政监察机关更有效地履行职责而赋予行政监察机关处理相关事务的权力。基本职权包括检查权、调查权、建议权和行政处分权四种。辅助职权包括对监督事项涉及的单位和个人的查询权，查处违法违纪案件时的请求协助权、对违反行政纪律取得的财物的处置权等。
六、审计监督
审计监督是指专门审计机关和其他受委托的人员，依法对有关国家机关、企事业单位的财政及经济活动进行审核检查，以判断其合法性、合理性、有效性的监督、评价和鉴证活动。
1、我国的审计体制
（1）机构设置。我国目前设置的审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计机关。
（2）领导体制。审计机关领导体制，是指审计机关的隶属关系和内部上下级之间的领导与被领导关系。我国审计机关的领导体制实行双重领导制，地方审计机关同时接受本级政府行政首长和上一级审计机关领导。
（3）派出机构。我国审计机关设立了审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。
2、我国审计体制的特点
（1）国家审计具有强制性：①地位上的强制性；②审计立项上的强制性；③审查权限上的强制性。
（2）国家审计具有权威性。
3、审计监督的对象、方式
（1）审计的对象
审计的对象包括：各级人民政府及其工作部门；国家金融机构；全民所有制企事业单位和基本建设单位；国家给予财政拨款或者补贴的其他单位；中外合资、合作；国内联营和其他企业。
2、审计监督的主要方式
审计监督主要通过审查会计帐目和有关财经资料的办法进行，必要时也进行调查活动。主要有：（1）主动检查；（2）要求报送；（3）参加会议；（4）调查；（5）审计专案；（6）强制措施；（7）对违反财经法规的被审计单位，审计机关可根据情况采取警告、通报批评等处分方式。
七、法制监督
1、法制监督的概念
法制监督，又称对行政的监督，是指有权国家机关对行政机关及其工作人员是否合法正确地行使职权所进行的监督与控制。
2、法制监督的特征
（1）法制监督是权力分配的均衡；
（2）监督的对象是行使行政权力的主体。包括行政机关、法定授权组织、委托组织和公务员；
（3）监督的范围具有广泛性；
（4）监督方式和手段具有多样性；
（5）以权力制约权力。
八、国家权力机关的监督
1、权力机关的监督的含义
所谓权力机关的监督，即各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会对行政机关及其工作人员的监督。各级国家权力机关，特别是全国人民代表大会及其常务委员会，是行政法制监督的最重要的主体。国家权力机关对行政的监督主要是对行政机关抽象行政行为的监督。
2、权力机关监督的内容
（1）政治监督；
（2）法律监督；
（3）工作监督。
九、司法机关的监督
司法机关对行政的监督，由人民检察院和人民法院两个司法监督主体构成。人民检察院通过履行国家法律监督机关的职责实施对行政的监督；人民法院通过依法审判各种诉讼案件实施对行政的监督。
1、 司法权的特征
（1）终结性；
（2）独立性；
（3）中立性；
（4）专属性或不可转授性。
2、司法机关监督的途径
人民检察院实施监督的途径有：（1）通过对叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、政令统一实施的重大犯罪案件行使检察权的方式进行监督；（2）通过对涉及国家行政机关工作人员违反职责的刑事案件进行侦查和提起公诉的方式进行监督；（3）通过对公安机关侦查的案件进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免子起诉等方式对公安机关的侦查活动是否合法进行监督；（4）对监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法进行监督。
人民法院通过依法审判各种诉讼案件，特别是审判行政诉讼案件和审查行政机关强制执行申请的案件，对行政行为实施监督。此外，人民法院还可通过向行政机关提出司法建议，监督和促进行政机关改进工作。
十、社会监督
1、社会监督的含义
社会监督是指非执政党和非国家机关对行政活动的监督。社会监督是凭借国家宪法和法律赋予的权利，而不是凭借国家权力或政治权力。政协、各民主党派、各社会团体、新闻机构及其公民个人对行政管理的监督，构成了社会监督。社会监督的有效性具有两个前提：一是公共行政的透明度，即政务公开；二是社会监督必须与国家权力体系的监督相结合。
2、社会监督的理论基础
（1）人民主权理论；
（2）知情权理论。
3、公众监督
公众监督是指让公民参与到司法机关、检察机关、政府机关及其他事业机关的相关事务之中去，充分发挥公民的监督作用，实现“权利制约权力”以防治腐败。
4、舆论监督
舆论监督是指公民或社会组织通过公共论坛批评包括权力腐败在内的不良现象；作为一种功能，它是言论自由权的诸项政治与社会功能之一。广义的舆论监督指对社会一切不良现象的监督。这里的舆论监督取狭义解，意指通过在公共论坛的言论空间中所抒发的舆论力量对政府机构和政府官员滥用权力等不当行为的监督与制约。舆论监督的主体为一般公民和包括新闻媒体在内的社会组织。
舆论监督的内容指一般公民和媒体对政府机构或政府官员的滥用权力等不当行为所作的公开批评。
舆论监督的特点：
（1）监督方式的公开化；
（2）监督表达形式的直接性；
（3）监督效应的及时性；
（4）监督效果具有社会效应。
第十二章 公共财政
一、公共财政的含义
“公共财政”的概念只能在资产阶级国家产生以后，国家财政被纳入议会民主决策和监督的范围，财政资金至少从形式上被宣布用于各种公共利益，因而历史地产生了这一概念。
公共财政的内涵在资本主义历史上也是不断发展的。
我们认为公共财政指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。
公共财政具有的主要特点：
1、政府是公共财政的分配主体；
2、公共财政分配的目的，是为了满足公共需要；
3、公共财政具有强制性和补偿性。
二、公共财政的职能
1、优化资源配置职能
在现代社会中，资源配置的方式主要有两种，即市场配置和政府配置。公共财政所承担的资源配置职能是为弥补市场在资源配置方面的缺陷而存在的。其内容主要有：
（1）将资源配置于无法按付费原则经由市场配置的公共部门；
（2）将资源配置于具有自然垄断倾向而不宜由市场配置的非竞争性商品和行业；
（3）将资源配置于具有高风险，且预期收益不确定，但对经济发展有带动作用的高新技术产业；
（4）将资源配置于投资大、建设周期长、私人部门无力投资的基础产业和部门。
2、调节收入分配职能
（1）调节个人之间的收入分配关系；
（2）调节部门及产业间的收入分配关系；
（3）调节地区间的收入分配关系。
3、稳定经济增长职能
（1）调节经济增长速度，使其具有稳定性和持续性；
（2）调节经济结构，使其具有协调性和合理性。
三、国家预算与公共预算
1、国家预算与公共预算的概念
国家预算就是具有法律效力的国家年度财政收支计划。
国家预算制度是国家政权内部立法机构与行政机构划分财政权限，并且由立法机构对行政机构的财政行为予以根本约束和决定的一种制度。国家预算制度的具体化就是一整套的国家年度财政计划的编制、审议、通过、执行、调整、完成和决算等等，都是围绕着“计划”来展开的。行政机关每年编制各项财政收支计划并经过立法机关的审查通过，才能成为具有法律效力的财政计划，这时国家预算制度才算正式建立。
公共财政是近现代才出现和存在的财政类型与模式，因而它也必须在国家预算制度的约束与规范下开展活动，公共预算就是与之相适应的国家预算形式。公共预算的自身特点主要有：
（1）公共预算是与市场经济体制相适应的国家预算形式；
（2）公共预算是与公共财政相适应的国家预算形式。
2、公共预算的分类
（1）按照不同的政府级别，可分为中央公共预算和地方公共预算；
（2）按照公共预算内容的分合程度，公共预算可分为经费预算、公共投资预算和社会保险基金预算等子预算；
（3）按照预算的编制程序，公共预算可分为临时预算、正式预算、追加预算；
（4）按照公共预算编制范围和预算技术组织形式的不同，可将公共预算分为单式预算和复式预算。
3、国家决算的含义与意义
国家决算是按照法定程序编制、用以反映国家年度预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成。我国国家决算按统一的决算体系逐级汇编而成，包括中央级决算和地方总决算。
编制国家决算的重要意义：
（1）国家决算是国家政治经济活动在财政上的集中反映，体现着一年政府活动的范围和方向；
（2）国家决算反映国家预算执行的结果；
（3）国家决算是制定国家财经政策的基本资料；
（4）国家决算是系统整理和积累财政统计资料的主要来源。
四、公共预算与决算的管理
1、公共预算编制的原则
（1）预算公开性原则；
（2）预算完整性原则；
（3）预算可靠性原则；
（4）预算年度性原则；
（5）预算法律性原则。
2．公共预算编制的依据
（1）国家的法律法规和方针政策；
（2）上一年度公共预算的执行情况；
（3）计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标；
（4）公共预算管理体制所规定的管理权限和收支范围。
3、公共预算编制的程序
在我国，国家预算编制的程序一般采取自下而上和自上而下相结合的方式进行。从法定程序上讲，由国务院下达关于编制下一年度预算草案的指示和要求。各级政府、各部门、各单位根据指示和要求，参考上一年度预算执行情况和本年度预算收支的预测，编制预算草案，在规定时间内各级政府将总预算草案上报国务院。省以下的各级政府将各级总预算草案上报上级政府。
编制公共预算过程的主要程序是：
（1）做好编制预算的准备工作；
（2）正式编制预算。
4、公共预算草案的审核
为了保证公共预算编制质量，各级财政部门在汇编预算草案之前，必须对各部门报送的部门预算草案和下一级政府总预算草案进行认真的审核，主要审核内容是：
（1）政策审核；
（2）指标审核；
（3）体制审核；
（4）技术审核。
经过法定程序审查批准的中央预算和地方各级预算，组成国家预算，具有法律效力。
五、税收
1、税收的含义
所谓税收，是国家为了实现其职能，按照法定标准，无偿取得财政收入的一种手段，是国家凭借政治权力参与国民收入分配和再分配而形成的一种特定分配关系。这一定义包括如下含义：
（1）国家的存在是税收产生的前提；
（2）税收是按法定标准征收；
（3）履行纳税义务的主体是社会成员。
2、税收的特征
（1）强制性；
（2）无偿性；
（3）固定性。
3、税收分类
（1）按照税制结构的单一性与复杂性来划分，可分为单一税制与复合税制；
（2）按照税收的征收办法或税额的确定方法，可分为定率税与配赋税；
（3）按照税收的征收对象来划分。这是划分税种的最基本方法。西方国家税收一般按课税对象的不同将税种归并为三类：一是所得课税，包括个人所得税；二是财产课税；三是商品（劳务）课税。目前我国税制按课税对象一般分为五大类：一是以商品或劳务买卖的流转额为征税对象的流转税，如增值税、营业税等；二是为了调节资源开发过程中的级差收入，以自然资源为征税对象的资源税，如耕地占用税、农业税等；三是以所得额为征税对象的所得税，如企业所得税、个人所得税等；四是以纳税人拥有和支配的财产为征税对象的财产税，如房产税、契税；五是以纳税人的某种特定行为为征税对象的行为税，如印花税、屠宰税等。
（4）按照税收管理权限，可将税收分为中央税、地方税、中央与地方共享税三类。
4、税收制度
税收制度，简称“税制”。它是规范国家与纳税人之间税收分配关系的各种法律、法规、条例、实施细则和征收管理制度的总称，是国家税收政策的具体化。税务机关和纳税人都必须按照税收制度的有关规定征税和履行纳税义务。
税收制度的核心内容是税法，它是国家整个法律制度的重要组成部分。广义的税收制度包括税收基本法、税收程序法和税收实体法。狭义的税收制度一般仅指税收实体法，即国家设置的具体税种的课征制度。
税收制度的要素系指纳税人、课税对象、税率、纳税环节、纳税期限、减免税和违章处理等。
六、财政支出
1、财政支出的含义和原则
财政支出，也称为公共支出或政府支出，是指政府为履行其职能，将筹集与集中的资金，进行有计划的社会再分配的过程。财政支出是国家实现其公共行政职能的财力保证，是政府的物质基础。财政支出反映政府的政策选择，是国家政治决策的表现，是政府引导经济发展方向的手段。同时，政府必须用财政支出为社会提供公共物品，满足全社会的需要。
财政支出必须遵循的原则有：
（1）经济效益原则；
（2）公平原则；
（3）稳定原则。
2、财政支出的分类
（1）按经济性质分类法
根据能否在经济上直接得到等价的补偿，财政支出可分为购买性支出和转移性支出。
（2）按国家职能分类
在我国，根据国家职能的区别，将财政支出区分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。
七、政府采购
1、政府采购的含义和特点
政府采购是指政府机构出于履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。
政府采购的特点体现在：
（1）采购资金的公共性；
（2）采购目标的非营利性；
（3）采购行为的规范性；
（4）采购主体的特定性；
（5）采购活动的政策性；
（6）采购范围广、规模大、影响力大。
2、政府采购的基本原则
（1）竞争性原则；
（2）公开性原则；
（3）公平性原则。
3、政府采购的基本方式
（1）招标性采购方式；
（2）非招标性采购方式。
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