一、公共管理学基本概念
1.公共管理
2.非政府公共组织
3.市场失灵
4.政府失效
5.公共政策
6.尖形结构和扁平结构
7.公共财政
8.外部效应
9.国家预算
10.预算会计
11.政府审计
12.公民知情权
13.政府信息公开
14.电子政务
15.公共部门绩效
16.绩效管理
17.公共管理伦理
18.公共管理责任
1.公共管理
公共组织运用所拥有的公共权力，为有效地实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。
公共管理的主体是公共组织（政府、非政府公共组织）
公共管理的客体是公共事务（例如，医疗、教育、社区服务等服务性公共事务；公共设施的发展等基础性公共事务；环境保护、人口、能源等保障性公共事务；国家安全、社会治安等管制性公共事务）
公共管理的目的是实现公共利益（公共利益的实现主要表现为公共物品或服务的提供）
公共管理过程是公共权力的运作过程（承担公共权力的人，在管理过程中必须同时承担公共责任）
2.非政府公共组织
事业单位、社会团体、非营利社会中介组织和民办非企业单位、城乡基层群众性自治组织。
我国主体是：社会团体（学术性社团、行业性社团、专业性团体、联合性社团）、民办非企业单位（例如民办学校）
基本特征：
非政府性；公益性；正规性；专门性；志愿性。
3.市场失灵
市场失灵是政府干预经济活动的基本依据和理由。是指在经济和社会活动中市场是存在缺陷的，存在着单纯依靠市场仍不能解决的问题，如垄断的出现导致商品服务质量的降低，市场竞争产生的收入不公平，公共产品的提供、定价和收费问题等，这些需要政府的干预来解决。
市场失灵主要有两种情况：一种是市场经济中存在某些不符合完全竞争条件，市场机制无法有效发挥配置资源作用的领域 ，如公共物品、外部性、自然垄断、信息失灵等；另一种情况是完全竞争市场运行本身的缺陷，如社会分配不公平、宏观经济不稳定等。
4.政府失效
政府失效也称政府失灵，是指由于政府主体和机制等方面存在本质上的缺陷，而无法使资源配置的效率达到最佳的情景。
主要表现：
公共政策失效（政府难以制定并执行好的、合理的公共政策）；
公共产品供给的低效率（公共产品过剩和增加公共产品成本）；
内部性与政府扩张（内部性是公共组织自身的目标，导致了“私人的”或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算）；
寻租及腐败（寻租是一切利用行政权力大发横财的行为和活动，寻租活动是利用各种合法或非法的手段，以获得拥有租金的特权；租金是指由于政府干预或行政管制市场而形成的级差收入）
政府失效理论的启示：
（1）单纯依靠市场和过多依靠政府干预都是行不通的。
（2）明确界定政府管理的范围、权限。
（3）在进行经济改革的同时也必须进行政治体制的改革。
（4）加强各项法律、法规的建设，使政府的决策过程和管理过程都能纳入正常的监督系统或机制之中。
5.公共政策
公共政策指一定的政治实体在特定的环境中，为达到预期的目的而制定的行动方案和准则。
按照公共政策的层次分，可分为：元政策、基本政策和具体政策。
6.尖形结构和扁平结构
管理层次多、幅度窄的行政组织结构呈高金字塔形，是尖形结构。
其优点是事权集中、分工明确、控制有力，便于整体协调和统一领导；缺点是管理层次多、信息传递时间长，容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行，同时严格的控制不利于发挥下级的主动性和创造性，易使管理工作僵化。
管理层次少、管理幅度宽的组织结构呈扁金字塔形，是“扁平结构”。
扁平结构的优点是管理层次少，信息传递迅速，不易失真，高层的决策意图不易走样，下级部门和人员的决策范围广，整体观念强，具有较大的自主性。缺点是组织相对松散，控制不强，沟通渠道少，可能导致行政控制软弱，上下级之间的协调较差。
7.公共财政
公共财政是建立在现代市场经济条件下的政府财政，是“国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动”。
公共财政的内涵主要包括两方面：公共财政是“市场”的财政；公共财政是“公共”的财政。
8.外部效应
指某些个人或厂商的行为影响了他人或厂商，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬。例如，生产某种化学产品会污染环境，却不承担清除污染的成本；又如，放养蜜蜂可以使果农增加收入，但放蜂者并不能得到由此增加的收入等。
简言之，外部效应就是未在价格中得以反映的经济交易成本或效益。
对于外部效应，如果不能予以及时纠正或抵消，将使资源配置失效，使具有外部效应的物品或服务的供给不是过多就是过少。
用于矫正外部效应的财政手段可分为两类：为了纠正诸如环境污染此类负外部效应，课征污染税，迫使污染者付出附加成本，从而使其调整决策，减少产出，以减轻环境污染度；对因正外部效应造成的生产不足，则应实施鼓励生产的财政补贴等措施。
9.国家预算
国家预算，即财政预算，是一国政府根据其施政方针和社会公共需要编制的，经立法机关批准的国家年度财政收支计划。
国家预算可以分为单式预算、复式预算；基数预算、零基预算；总预算、单位预算；绩效预算、设计规划预算。
我国目前实行的是复式预算、零基预算
10.预算会计
预算会计是国家财政部门和行政事业单位，以货币为主要计量单位，通过记账、算账、报账和检查账目等一系列会计特有的活动，对国家财政预算收支执行过程中的资金活动情况及其结果，进行及时、系统、连续的核算、反映和监督，以促进国家财政预算收支任务实现的会计活动。
预算会计分为两级：财政总预算会计、单位预算会计。
11.政府审计
政府审计是政府机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和有效益的专业性活动。
预算审计、决算审计；内部审计、外部审计；合规性审计和绩效审计。
12.公民知情权
公民知情权的基本含义是公民有权知道他们应该知道的事情。我们这里所说的知情权是指公民依法享有对政府工作、政府有关活动进行了解和获得相关资料的权利。
1984年的《世界人权宣言》确定知情权为基本人权之一。
13.政府信息公开
政府信息是指政府行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
政府信息公开是指行政机关通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作的过程，公开其有利于公众实现其权利的信息资源，允许公众通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息。
14.电子政务
电子政务是政府运用现代信息技术和通信技术，将政府的管理和服务转移到网络上运作和完成，超越时间、空间和部门的制约，提高政府工作的透明度和工作效率，为社会提供优质、全方位的管理和服务，它是政府管理手段的变革。
电子政务以应用为目的，其应用系统建设主要包括信息收集、业务处理、决策支持三个层面。
电子政务不是简单地将传统的政府管理事务 搬到互联网上，而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。
15.公共部门绩效
公共部门绩效指公共部门在社会管理中的业绩、效益及其管理工作的效率和效能，是公共部门在行使其职能、实施其意志过程中体现出来的管理能力。公共部门绩效的内涵包括公共部门的业绩、活动成本、效率、政治稳定、社会进步、发展预期等。政府绩效包括经济绩效、社会绩效和政治绩效。
16.绩效管理
绩效管理，是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。
公共部门绩效管理是利用绩效信息对公共服务的相关目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估与反馈的过程。
完整的绩效管理包括绩效计划、绩效监控、绩效评估、绩效反馈和绩效结果的应用五个环节。其中绩效评估是核心环节。
17.公共管理伦理
公共管理伦理是一种特殊领域的伦理，是公共管理过程中被人们共同认可的伦理准则，在公共管理活动中通常表现为尊重、诚信、公正、廉洁、负责、民主、程序正当等价值取向。
公共组织对于公共利益的价值判断和基本立场是公共管理伦理最为重要的内容。
公共管理伦理的两个维度：公共管理的制度伦理和公共管理者的道德定位。
公共管理伦理的表征：
公共管理理想（例如，全心全意为人民服务）；
公共管理态度；
公共管理义务（即公共管理责任）；
公共管理技能；
公共管理纪律；
公共管理良心。
公共管理伦理的基本理念：
公正原则；效率原则；人本原则；诚信原则；服务原则。
18.公共管理责任
公共管理责任是指公共管理主体根据法律、政策、道德等社会行为规范的要求，对公共管理客体所承担的义务。
二、公共管理学主要知识点
1.新公共管理运动及其主要内容
2.现代市场经济国家政府的主要职能
3.转型期我国政府职能的定位
4.公共政策规划的原则及程序
5.公共政策的执行环节及影响因素
6.人力资源管理理论的基本精神
7.公共部门人力资源管理的目标和主要内容
8.公共财政的职能
9.绩效评估的内容标准
10.公共管理伦理化的必然性
11. 公共管理伦理的制度化
1.新公共管理运动及其主要内容
新公共管理运动以1979年英国首相撒切尔上任为标志。被看作是一场全球范围内的“重塑政府、再造公共部门”的公共行政改革，是公共行政向公共管理转型的开始。
这场运动主要致力于解决如下问题：重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府的职能；尽可能实现社会自治，利用市场和社会力量提供公共服务；改革政府内部管理体制，引入竞争机制，提高工作效率。
2.现代市场经济国家政府的主要职能
建立并维护社会和市场秩序；
（确定法律法规、形成和谐、公正的社会环境）
提供公共物品及基础服务；
（投资基础设施和社会服务）
调控宏观经济并保持稳定；
（国家预算、制定经济发展战略、控制通货膨胀）
进行收入和财产的再分配；
（保证社会公平、保护弱势群体）
保护自然资源和环境（解决资源被破坏、污染的问题）。
3.转型期我国政府职能的定位
（1）强化公共服务，保证公共产品的供给
（加强基础设施投入和服务；保护自然环境和环境；加大教育经费投入）
（2）强化社会管理，保证社会公平、公正
（扩大社会保障范围；完善社会保险制度；健全社会救济、优抚制度；统一社会保险机构，有效管理基金）
（3）实行宏观调控, 稳定经济发展
（注重整体经济的计划性；支持基础经济发展，坚持利农、惠农政策，保障基础产业发展；健全市场经济秩序）
（4）加强政府自身建设, 提高公共服务质量（理顺关系；精简机构；加强信息化建设，实现工作开放化、民主化、法制化）
4.公共政策规划的原则及程序
公共政策规划的原则：
公正原则--- 考虑利益主体多数人利益，被多数人认同。
受益原则 --- 使多数公民受益，具有普遍性。
系统原则 --- 从社会不同范围、领域、阶层存在的问题之间的相互关系出发，综合、辩证地规划。
权变原则--- 实事求是、因地制宜。
优化原则 --- 同一政策问题要有多种被选方案。
公共政策规划的程序：
确立政策目标—拟定政策方案—评估政策方案—择优政策方案
5.公共政策的执行环节及影响因素
公共政策执行的环节
政策宣传—政策分解—物质和组织准备—政府实验—全面实施
影响公共政策执行的因素：
政策本身---政策的合理性和可行性
政治因素---政策特性、政治体制
行政因素---政策执行机构、政策执行人员的素质和相应的资源
沟通因素---执行人对政策的理解
6.人力资源管理理论的基本精神
确定以人为中心的管理思想；
注重组织的整体开发，注重整体效益、群体目标、团队精神；
在管理原则上，既强调个人又强调集体，个人利益、个性发展同团队精神、团体主义相结合；
管理方法上，既强调理性，又强调情感；
领导方式上，既强调权威，又强调民主；
管理实践中，既强调能力，也重视资历。
7.公共部门人力资源管理的目标和主要内容
公共部门人力资源管理的目标：
获取和开发公共管理活动所需要的各级各类人才，推动人力资源与组织资源的优化配置，建立人力资源与公共组织之间的良好关系，在实现公共部门组织目标的同时促进各级各类人才的成长和发展。
主要内容：
公共部门人力资源规划，职务分析，人员的招募、甄选与录用，考核与激励，薪酬与福利，培训与开发。
8.公共财政的职能
（1）资源配置职能
公共财政为全社会提供公共物品和公共服务，并运用经济、法律等手段矫正外部效应和维护市场的有效竞争。
公共财政之所以要为全社会提供公共物品和服务，原因在于公共物品或服务具有效用不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，不能由私人部门通过市场提供。否则，会发生休谟提出的“公地悲剧”和“免费搭车”现象。
（2）调节收入分配职能
政府为了实现收入公平分配的目标而对市场经济形成的收入分配格局予以调整的职责和功能。
公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。社会公平指将收入差距维持在现阶段社会各个阶层居民所能接受的合理范围内。
在市场机制的框架内不能解决收入初次分配的公平问题，只有通过政府的财政手段完成收入再分配的任务。可以通过征收累进的所得税、然后通过各种转移性支出（如医疗保险、失业救助、食品券补贴以及政府间的转移支付等），从而保证社会的稳定发展。
（3）稳定经济职能
通过公共财政维持社会总需求和供给的大体平衡。在总需求超过总供给时，财政可以减少支出和增加税收，来抑制社会总需求；在总需求小于总供给时，财政又可以增加支出和减少税收，来扩大社会总需求。
此外，还可以通过财政制度性安排，使财政发挥某种“自动”的稳定作用，如发挥累进所得税制、失业救济金制度等具有与经济逆向运动的制度的稳定功能。
9.绩效评估的内容标准
经济---投入与成本之间的关系描述（经济标准并不关注服务的质量或效果问题）
效率---投入与产出的比率 （效率关心的是如何在可供利用的资源条件下提供更多更好的服务）
效益（效果、效能）---通常是指那些难以量化的公共服务实现目标的程度（效益关心情况是否得到改善）
公平---政府提供公共服务时所应体现的平等、公正程度（关心的是接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能享受到更多的服务）
责任---公共部门是否对公民的需求、偏好与期望采取行动，行动目标在多大程度上真实反映了公民要求
10.公共管理伦理化的必然性
公共管理活动的本质是对人的需求和利益关系的协调、对人性的规范和引导。公共管理从总体上体现出一种伦理取向。公共管理相关主体在行为中也受到社会伦理道德的约束和引导，所以伦理性是公共管理活动的本质特征。
（1）公共管理伦理化是公共管理发展的历史必然
20世纪公共行政领域三类有代表性的思想倾向：
倡导公共行政走科学化、技术化的道路；维护政府政治的合法性；要求政府按照市场经济的模式改造公共领域。
事实表明，公共管理活动不能逃避价值取向而只探讨手段的有效性，更不能脱离人类社会的伦理规范而成为一个单一的职能系统。政治、经济、伦理是三位一体的，必须走公共管理伦理化的道路，探索公共管理的伦理职能。
（2）公共管理伦理化是社会发展的必然要求
20世纪以来，公共管理的理念和内容发生重要转向，从控制转向服务，从偏重效率转向关注公正，伦理化的问题自然被提出来。
现代市场经济伦理诉求呼唤公共管理的伦理化。市场经济条件下的社会治理模式的公共管理，必然要协调由于利益分化和冲突所引起的各种紧张的利益关系，维护社会的和谐有序，这需要公共管理本身作出有关社会公共利益的基本判断。
现代管理的人本主义倾向促成了公共管理的伦理化。在公共管理活动中要注重调动人的主动性、创造性和积极性，注重人的需求和价值，这都使得公共管理更体现出伦理化的趋向。
11.公共管理伦理的制度化
公共管理伦理制度化是将公共管理领域中达成社会共识的伦理取向以硬性的法律、规章等形式规范化、系统化，形成相关表述。
公共管理制度化的范围主要是公共管理者基本的公共管理行政原则和公共管理者的工作职责。
公共管理伦理制度化的合理性：
伦理约束主要依靠人的自我良知和社会舆论，但面对权力通过寻租可以达到的巨大利益和人类与生俱来的惰性，人的经济人本性直接导致了公共管理中的道德失范现象。
为了增强公共管理伦理的约束力，通过与奖惩直接挂钩的规范或者以国家强制力为保障的法律等形式，可以形成强大的外部控制，形成自律和他律相结合的公共管理伦理系统。
公共管理伦理制度化有利于形成较为稳定的价值取向和行为参照，将公共管理人员纷繁复杂的多种价值观转变为较为统一的伦理认识，从而更好地开展工作。
公共管理伦理的制度化还可以更好地促进现实的公共管理活动中伦理观念的贯彻。制度化有明确的约束主体、评价标准和监督机制。
公共管理伦理制度化的实践形式：
法律化；政策化；纪律、规范、章程。
公共管理伦理制度化的局限性：
公共管理伦理制度化的范围是有限的；
公共管理伦理制度化并不能根本解决公共管理伦理弱化和失范问题；
公共管理伦理制度化在实践中可能效果不佳甚至产生反作用。
三、公共管理学实际问题
1.我国政府职能转换中存在的问题
2.我国政府信息公开实施过程中的问题与对策
3.我国电子政务建设中存在的问题
4.公共部门绩效管理的困境和出路
5.公共管理伦理弱化和失范
1.我国政府职能转换中存在的问题
（1）政府职能越位：政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，过多地参与了本来可以通过市场进行的私人产品的生产和供应。
政府职能越位的主要原因是：政府职能与市场功能不分；政府与企业不分；政府与社会中介组织不分。
（2）政府职能错位：政府内部发生的职能混乱现象，即你干了我的事，我越了你的权。
政府职能错位的主要原因是：政府职能范围不清；政府机构并立，职能重叠。
（3）政府职能缺位：本来应该由政府生产和提供的公共物品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了真空。如医疗、救济等社会保障供给不足，市场竞争规则不完备，信用体系不健全，公共教育服务不能满足社会公众需要等。
（4）政府职能不到位：一些政府的职能只体现在文件、书本和口头上，而在实践操作和执行中远远没有实现。
几乎表现在政府职能实施的方方面面，例如，教育公平、医疗保险、环境保护等。
2.我国政府信息公开实施过程中的问题与对策
问题：
信息公开主体的工作不到位；
信息公开的时效性比较差；
在信息公开的方式上，有避实就虚的问题。
对策：
信息公开主体应加强责任意识，转变观念；信息公开主体应明确职责，落实行动；信息公开主体应规范行为，依法行事；信息公开主体应加强网站建设，提高效率；信息公开主体应加大宣传力度，动员公众参与。
3.我国电子政务建设中存在的问题
对快速发展的政府信息化建设认识不到位；政府信息化缺少相应的法规和制度保障；政府信息化建设整体应用水平不高；网络安全问题；信息资源的开发质量不高；人员素质有待提高。
4.公共部门绩效管理的困境和出路
困境：
公共部门的垄断性（垄断免除了公共部门的外部竞争压力，免除了改进绩效和服务质量的内在动力）；
公共部门具有目标多元性和目标弹性；
公共部门产出有特殊性（无形、非市场产出、产出的社会效果滞后性）；
公共部门生产过程的难确定性（生产技术不确定性）；
公共部门内部管理机制的重规则性和过程性（工作人员没有追求经济、效率、效益的动机和条件）；
绩效评估标准的限制（涉及公平和责任的公共服务很难用客观、具体的数据来衡量）；
公众监督的困难。
出路：
强化公共部门的绩效意识，促使组织成员参与绩效改进；
转变观念，建立民本主义的绩效理念；
促进绩效管理的制度化、法制化；
制定灵活多样的绩效目标和绩效规划；
建立多重绩效评估体制（自我评估、上级评估、党组织和权力机构的评估、专家评估、社会公众的评估）；
建立全新的激励机制（重视非物质激励措施；个人激励的同时进行团体激励；以正激励为主；结果导向的激励机制）；
重视管理者的作用（管理者成为组织绩效的中心，绩效中心的作用在于：促使绩效管理制度化；帮助并促使工作人员学习和接受绩效管理思想；收集和传递绩效信息；向高层管理者提供绩效数据；构建支持性的组织文化以培育和加强绩效的改进）。
5.公共管理伦理弱化和失范
表现：
组织的责任缺失和官僚主义；
权力腐败；
过分注重效率的功利主义倾向。
公共管理伦理的弱化和失范直接导致诸多公共决策的失误和公共政策的执行不利，导致公共管理的低能低效，使公共资源被浪费。
原因：
公共管理伦理自身特点的影响（伦理活动本身很难被具体化和量化；公共管理伦理调控范围为社会群体的利益关系，在复杂的利益关系博弈中，把握伦理标准有一定难度；公共管理伦理影响的广泛性会放大伦理弱化和失范）；
公共管理理论导向的失误（传统的“价值中立” 管理理论认为公共管理活动只需按照相关目标计划进行对应的操作，不需要选择道德立场和承担道德责任）；
社会环境的不良影响。
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