学习目标：
通过本章的学习，学习者应能够理解教育政策的涵义与本质，掌握教育政策制定、执行、评估和创新这几个政策过程之主要环节的相关知识，并能够结合这些知识对具体的教育政策展开分析。其中，需要重点掌握的知识有：教育政策的涵义与本质、教育政策制定的前提条件、教育政策制定的科学化与民主化、教育政策执行的影响因素与失真现象、教育政策评估的主体与标准、教育政策创新与政策路径依赖的关系等。
学习重点：
1.教育政策的涵义和本质；
2.教育政策制定、执行、评估和创新；
3.我国公办中小学转制改革的政策分析。
学习难点：
1.教育政策的内涵和本质；
2.教育政策评估的主体与标准；
3.教育政策创新与政策路径依赖的关系；
4.认识转制改革后果的几种思路。
学习要点提示：
1．为什么需要教育政策
教育政策能够解决问题；教育政策是一种资源；教育政策可以保证教育的国家属性；教育政策可以促进教育公平；教育政策是理论与实践相联系的中介。
2．教育政策的内涵与本质
教育政策具有以下几个方面的内涵：教育政策在外在形态上表现为政策文本；教育政策表征为一种运行的动态过程；教育政策体现出特定的权力属性；教育问题是教育政策的逻辑起点；教育政策强调对行为的规范性要求。
教育政策的本质就是通过政策手段对教育利益进行分配。具体地说，是政府利用教育政策去保护、满足一部分人的教育利益需求，同时抑制、削弱另一部分人的教育利益需求，通过政策作用去调整各种教育利益关系，实现教育利益关系的协调与平衡。整个政策过程就是利益选择、利益综合、利益分配和落实的动态过程。其中，利益表达和利益确认是教育政策行为的基础，利益平衡和利益裁决是教育政策行为的核心，利益分配和实现则是教育政策行为的关键。
在对教育政策的利益分配本质的理解上还需注意，首先，教育政策通常是对全社会的教育利益进行分配，而不是局部的其他分配。其次，分配活动不是一次就能完成的，而是需要进行多次分配。再次，分配活动总是综合各种利益矛盾后的利益分配。最后，利益的分配应该能够在实践中得到兑现，而不是口头或文本上的利益分配。
3．教育政策制定、执行、评估和创新
教育政策制定直接决定着教育政策的“有”和“无”，“好”和“差”的问题。教育政策的不均衡，也即教育政策需求与教育政策供给之间的不一致，是教育政策制定的前提条件。究其原因，教育政策的不均衡现象主要是由于政策“缺席”和政策“无能”而造成的。所谓教育政策“缺席”是指，在特定时空下需要教育政策来进行管理的事务或活动没有相应的政策来规范和引导。一方面，问题从潜隐到显现、从轻微到严重需要经历一个过程；另一方面，即使政策制定后，从颁布到实行、从实行到起效也存在时滞问题。这个从无到有、从存在到有效的过程中，政策都是“缺席”的。所谓教育政策“无能”是指，当前的教育政策不能获得预想的效果，对实践起不到规范和管理的作用。教育政策“无能”主要包括两层含义：一是指由于问题的特殊性、政府能力、政策方案、政策工具、目标群体的接受程度等原因，教育政策有其自身的能力限度。二是指教育政策制定和实施过程中存在着主观犯错的倾向，这种犯错倾向往往是因为人们或过于信奉理性、或过于感情用事、或急于办成某事、或追求某种特殊利益而不能从现实出发来考虑问题。教育政策的不均衡现象并不仅仅表现为教育政策的供给不足，有的时候，政策过多、过剩也是一个问题，它们同样会扰乱或限制教育实践的良性发展。教育政策制定一般可分为几个循序渐进的步骤，即：问题认定、目标确立、方案设计与选择和政策合法化。主要的教育政策制定的模式是：理性模式、渐进模式、综合模式、政治系统模式、团体模式、精英模式。在政策制定时要注意政策的有效性和合法性。教育政策的有效性与合法性也是解决政策不均衡问题，或在政策不均衡状况下实现政策安排最优化的关键。而政策有效性与合法性获得的重要途径就是实现教育政策制定的科学化与民主化。
教育政策执行影响着既定的教育政策能否取得实际的效果。教育政策是否能够正确、有效地执行，往往受到教育政策本身的品质、执行主体的品德和能力、环境因素的影响。教育政策执行的手段主要有行政手段、法律手段和经济手段三种。政策在执行的过程中有意或无意地偏离既定教育政策目标的现象就是政策的失真问题。教育政策执行失真通常的表现有：政策完全偏离、政策表面化、政策扩大化、政策缺损、政策替换。造成教育政策执行失真的原因是，第一，一种“自然而然，水到渠成”的心态使政策制定者不能从思想观念上重视政策执行；第二，自身科学性的欠缺使教育政策不能回应复杂的教育现实，无法加以具体落实；也不能准确地对未来教育发展的方向和政策实施之后出现的新问题做出正确的预测和估计，因而使得教育政策的滞后性得不到缓解。第三，教育政策的权威性程度不高，带来了“有令不行、令行不止”等现象。第四，政策实施的巨大耗费也是政策执行迟缓的一个原因。第五，监督的缺席和不力也使政策执行失去了约束力量。针对以上原因，我们要切实做好教育政策执行工作就需要从这几个方面入手：①从思想上树立教育政策执行观，不仅关注政策制定，更要关注政策执行；②强化教育政策自身的效力，形塑教育政策的科学性与权威性；③加强政策执行队伍建设；④确立合理的政策执行代价意识；⑤加大教育督导和行政检查工作的力度。
教育政策评估是判断政策预期效果，总结政策执行经验教训的基础。同时，也是决定教育政策是继续、调整还是终结的根据。教育政策评估包括评估主体、标准和方法。教育政策评估的主体主要包括三类：政策实施者、专业评估人员以及公共媒体。教育政策评估的标准包括有效性标准和价值标准。能否有效地实现从政策目标到政策结果的转化，是评判教育政策成败、优劣的重要依据；无论是从绝对价值标准的角度，还是从比较价值标准的角度看，现代教育政策领域最为突出的一个价值就是“公平”。通常的教育政策评估方法有对比法、成本效益法和统计抽样法等。教育政策过程混杂着行为事实、规范要求与价值判断，这决定着人们对教育政策的评价不可避免地要在各种两难的困境中进行选择。
政策创新作为对原有思路与行为的超越，对教育发展有着特别重要的意味，同时也预示着更为艰巨的挑战。从促进教育发展的角度考虑，我们应该通过不断地进行教育政策创新来降低教育政策的限制性影响，以此拓展、释放新的教育发展空间。
4．教育政策创新与教育发展
教育政策直接规约和引导着教育发展的程度与路向。教育发展不仅离不开教育政策，它还内生着一种对教育政策创新的需求。首先，教育发展目标的确立本身是一种政策行为。宏观层面的教育发展目标都是以政策的形式加以确定和公布的，其与相关的教育政策目标联系紧密。那么，既然是发展，现有的教育目标较之以前就要有更高的要求，它也就要求教育政策目标的创新性。其次，由于确立了新的教育发展目标，为实现这一目标就需要相应的配套资源保障，这也意味着对教育资源要进行新的调整与重组。这种新的调整与重组又需要通过政策来加以确认和支持，从而产生对政策创新的需求。再次，教育发展过程中涉及到各种利益关系的重置与重构，必然会产生利益冲突和争斗问题。如果不能适时、有效地解决这些问题，教育发展将不能实现。教育政策作为利益表达、利益确认、利益综合和利益分配的权威依据，通过它的创新可以很好地解决教育发展过程中的问题。
5．教育政策创新与政策路径依赖
教育政策创新对于教育发展有着重要的意义，政策创新意味着突破原有的理念和规范，而路径依赖可能不利于教育政策创新的主要原因在于：路径依赖会造成政策认识局限；路径依赖会造成政策扭曲；路径依赖会造成模式崇拜，真正的教育政策创新必须克服路径依赖可能带来的“解释陷阱”、“政治陷阱”和“模式陷阱”。这诉求于多角度的认识视界，诉求于研究者的智慧、良心和果敢，也诉求于对“理性思维”的反思，最终要避免教育政策创新的仪式化。
6．我国公办中小学转制改革的政策分析
在中央层面，正式提出公办学校转制改革意向的政策文件是《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》。虽然，中小学转制改革的意图在不同时期的侧重点有所不同，但“促进社会力量办学”的目标却贯穿其中。从改变国家包揽办学局面、筹集教育经费的角度看，转制改革确实取得了一定的效果。当“转制”改革在一定程度上解决教育经费问题时，究竟有没有促进社会力量办学呢？要弄清这个问题，可从两方面加以考察：一是转制改革与民办学校发展的相互关系，二是转制学校的主要经费来源。通过对几个带有转变性特征的政策文本意图进行分析，得出结论：转制改革之所以会造成不利于社会力量办学的局面，是一系列意外后果不断叠加的结果，而这些意外后果无一例外地都是有意的政策行动在各行动者的相互作用以及客观条件制约下产生的。从这种意义上便可以说，我国转制改革所造成的不利于社会力量办学的后果是有意政策行动的意外后果。
7．认识转制改革后果的几种思路
认识转制改革后果的几种思路包括：理性选择理论的分析思路、进化论理性主义的分析思路、社会功能主义的分析思路和基于比较的综合思路。
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