第六章 公共财政管理
湖南电大经管教学部 丰 云
[教学要求]：
了解：公共财政的含义；国家预算、预算会计和政府审计的含义；
理解：国家预算的分类标准和各类预算的含义；国家预算的管理过程；预算会计的层级；政府审计的分类。
掌握：公共财政的职能；我国公共财政框架的构建，国家预算的原则；预算会计内容和方法；政府审计的作用。
一、公共财政的含义及特征
（一）含义
公共财政是建立在现代市场经济条件下的政府财政，是“国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动”。
公共财政的内涵主要包括两方面：公共财政是“市场”的财政；公共财政是“公共”的财政。
（二）特征
1.公共性。公共财政的公共性是由“公共产品”理论决定的。其本质特征是满足社会公共需要。
2.非盈利性。盈利性是人们参与市场活动的唯一动力，但作为政府及其公共财政，就不能直接进入市场去追逐盈利，而只能以社会利益作为活动目的，只能从事非盈利活动，这就使公共财政具有非盈利性特征。
3.调控性。市场经济条件下，公共财政是政府调控经济的重要政策工具。
4.法治性。市场经济是一个法治经济，对于政府来说，其活动和行为也应当置于法律的根本约束规范之下。财政作为政府直接进行的活动，在市场经济下无疑必须受到法律约束和规范，从而具有明显的法治性特征。
二、公共财政的职能
（一）资源配置职能
公共财政为全社会提供公共物品和公共服务，并运用经济、法律等手段矫正外部效应和维护市场的有效竞争。
公共财政之所以要为全社会提供公共物品和服务，原因在于公共物品或服务具有效用不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，不能由私人部门通过市场提供。否则，会发生休谟提出的“公地悲剧”和“免费搭车”现象。
1．公地悲剧
环境保护主义者加勒特.哈丁提出“公地悲剧”或日“公有资源的灾难”，“公地悲剧”是无节制的、开放式的、资源利用的灾难。“公地悲剧”源于公产的私人利用方式，是对个人在利用公产时存有私心的确证。
哈丁在《科学》杂志中以寓言的形式，给我们讲述了一个生动的故事：“一片草原上生活着一群聪明的牧人，他们各自勤奋工作，增加着自己的牛羊。畜群不断扩大，终于达到了这片草原可以承受的极限，每再增加一头牛羊，都会给草原带来损害。但每个牧人的聪明都足以使他明白，如果他们增加一头牛羊，由此带来的收益全部归他自己，而由此造成的损失则由全体牧人分担。于是，牧人们不懈努力，继续繁殖各自的畜群。最终，这片草原毁灭了。”这便是我们常说到的“公有地的悲剧”。可见，如果一种资源的所有权没有排他功能，那么就会导致公共资源的过度使用，最终使全体成员的利益受损。
公地作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，从而造成资源过度使用和枯竭。过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源及污染严重的河流和空气，都是“公地悲剧”的典型例子。
之所以叫悲剧，是因为每个当事人都知道资源将由于过度使用而枯竭，但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力。而且都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态的恶化。公共物品因产权难以界定(界定产权的交易成本太高)而被竞争性地过度使用或侵占是必然的结果。
“公地悲剧”的发生，人性的自私或不足只是一个必要的条件，而公产缺乏严格而有效的监管是另一个必要条件。所以，“公地悲剧”并非绝对地不可避免。
免费搭车
2．“搭便车”问题
“搭便车”问题最早由休谟在1740年提出。他认为在一个经济社会，如果有公共物品的存在，免费搭车者就会出现；如果所有社会成员都成为免费搭车者，最终结果是谁也享受不到公共产品。免费搭车指逃避为消费公共物品支付费用的行为。
公共产品(public goods)是指具有正的外部性(externality),往往对公共福利具有重要意义的事物，如良好的环境质量、公共基础设施、国防和制度等。
由于政府无法了解每个人对某种公共产品的偏好及效用函数，再加之公共产品的非排他性，使得人们可能从低呈报其获得收益而减少其对公共产品的出资份额（缴税额），而这样做并不会减少他将要获得的收益。在这样的社会条件下，人们完全有可能在不付任何代价的情况下享受通过他人的捐献而提供的公共产品的效益，即出现了“搭便车”现象。
3．外部效应
外部效应指某些个人或厂商的行为影响了他人或厂商，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬。例如，生产某种化学产品会污染环境，却不承担清除污染的成本；又如，放养蜜蜂可以使果农增加收入，但放蜂者并不能得到由此增加的收入等。
简言之，外部效应就是未在价格中得以反映的经济交易成本或效益。
对于外部效应，如果不能予以及时纠正或抵消，将使资源配置失效，使具有外部效应的物品或服务的供给不是过多就是过少。
用于矫正外部效应的财政手段可分为两类：为了纠正诸如环境污染此类负外部效应，课征污染税，迫使污染者付出附加成本，从而使其调整决策，减少产出，以减轻环境污染度；对因正外部效应造成的生产不足，则应实施鼓励生产的财政补贴等措施。
4．对不完全竞争的干预
不完全竞争主要是由垄断以及规模报酬递增行业的存在造成的。
当一个企业可以通过减少其所售出的物品的供给量，从而使物品的出售价格高于该物品的边际生产成本时，形成了垄断。
规模报酬递增行业是指某些行业如供水、电、气、电话服务等，其具有经营规模越大、边际成本越小、经济效益越好的特点，因而独家经营的经济效益远胜于多家竞争。
为实现资源配置的有效性，政府必须进行干预，可以对垄断厂商发放财政补贴，从而要求其增加产量和降低价格；或者接管这类企业，直接规定产品低价出售，或按市场原则规范公共定价，调整产业组织，形成竞争格局；或运用法律手段维护市场竞争的有效性。
（二）调节收入分配职能
政府为了实现收入公平分配的目标而对市场经济形成的收入分配格局予以调整的职责和功能。
公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。社会公平指将收入差距维持在现阶段社会各个阶层居民所能接受的合理范围内。
在市场机制的框架内不能解决收入初次分配的公平问题，只有通过政府的财政手段完成收入再分配的任务。可以通过征收累进的所得税、然后通过各种转移性支出（如医疗保险、失业救助、食品券补贴以及政府间的转移支付等），从而保证社会的稳定发展。
（三）稳定经济职能
通过公共财政维持社会总需求和供给的大体平衡。在总需求超过总供给时，财政可以减少支出和增加税收，来抑制社会总需求；在总需求小于总供给时，财政又可以增加支出和减少税收，来扩大社会总需求。
此外，还可以通过财政制度性安排，使财政发挥某种“自动”的稳定作用，如发挥累进所得税制、失业救济金制度等具有与经济逆向运动的制度的稳定功能。
三、国家预算及其原则
（一）国家预算的含义
国家预算（state budget），即财政预算，是一国政府根据其施政方针和社会公共需要编制的，经立法机关批准的国家年度财政收支计划。
（二）国家预算的分类
1．单式预算：是指在预算年度内，国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映，具有全面性和综合性的特点。单式预算简洁、清楚、全面、便于编制和审批，但只进行总额控制，便于对不同性质的收支进行区别对待，分别管理。
2．复式预算：是在预算年度内将国家财政收支计划按经济性质通过两个以上的计划表格来反映，通常分为经费预算和资本预算。复式预算科学、严谨，便于政府对财政活动进行分析，有利于控制收支规模，并进行动态分析。
3．增量预算：是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的一种预算方法。
4．零基预算：指财政收支计划指标的确定，只以对社会经济发展的预测为依据，不考虑以前的财政收支状况。
5．总预算：如果从预算项目的分合来看，总预算就是政府财政收支的综合计划，它分列一般经费收支和各类特别收支项目的详细款项。
6．分预算：如果从预算的部门分合来看，部门预算如国防预算、经济投资预算等就是分预算，各分预算的汇总就是总预算。
7．充分就业预算：政府按照凯恩斯主义财政思想设计的实现充分就业、缓解经济危机的一种政策措施，事实上是一种预算政策。
以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算；以预算分项支出的安排方式的差别为依据，国家预算可分为增量预算和零基预算。
我国目前实行的是复式预算、零基预算。
（三）国家预算的原则
1．完整性原则
预算必须包括政府的全部公共收支项目，便于立法机关的审议批准和公众的监督
2．统一性原则
预算收支按照统一的程序计算和编制
3．可靠性原则
对预算收支数字进行正确的估计，各种收支必须明确区分
4．公开性原则
全部公共收支必须经过立法机关审议，要通过一定形式向社会公布
5．年度性原则
预算按年度编制
（四）国家预算的管理过程
1．国家预算的编制与审批
政府编制当年预算草案，经立法机关审议批准，成为正式预算
2．国家预算的执行
财政年度开始，由政府行政机关负责执行预算，由审计机关日常监督
3．国家决算
预算年度终了后，由政府就全年执行预算情况及其结果编制该年度的实际收支报告，经审计机关审核后，由立法机关予以批准
国家决算是反映预算执行结果的会计报告，是国家预算执行的总结，是国家年度预算收支的最终结果
（五）国家预算的作用
1．确定政府可获得的资源，有利于全面安排支出
通过预算的编制，事先进行预测，使我们能掌握一年内能筹集到多少收入，并根据财力的多少和支出的需要确定支出，也就是我们常说的要量人为出。
2．反映政府的活动范围和方向
预算上的一收一支，决不仅仅是数字的排列，它必然要反映在政府的各项活动上。从预算收入安排上看，每一笔收入都必须落实到项目上，在某一个收入项目上征多少收入，减多少收入，能反映出政府的政策取向。
3．有利于人民参与对国家事务的管理
对预算的讨论决定和对预算执行的监督是人民参与国家事务管理的重要体现。预算草案编出后要送由人民代表组成的权力机关进行审查，经其批准后预算才能成立。
4．有利于政府活动的有序进行
由于预算对政府一年要做哪些事，做某件事要给多少钱都事先作出了安排，在新的年度开始后，征收部门按法律规定组织收入，财政部门按预算拨付资金，相关职能部门得到资金后按事先安排开展工作。这样就能有利于政府及其部门对所要干的事情能早作准备，按计划开展工作，避免工作的盲目性。
四、预算会计
（一）预算会计的含义
预算会计是国家财政部门和行政事业单位，以货币为主要计量单位，通过记账、算账、报账和检查账目等一系列会计特有的活动，对国家财政预算收支执行过程中的资金活动情况及其结果，进行及时、系统、连续的核算、反映和监督，以促进国家财政预算收支任务实现的会计活动。
（二）预算会计的层级
预算会计分为两级：财政总预算会计、单位预算会计。
五、政府审计
（一）含义
政府审计是政府机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和有效益的专业性活动。
（二）分类
预算审计、决算审计；内部审计、外部审计；合规性审计和绩效审计。
（三）作用
政府审计的重要作用主要表现为：
1．政府审计是加强财政管理，提高财政资金使用效益的有效手段；
2．政府审计是维护财经纪律，保护国家资产不受侵犯的重要手段；
3．政府审计是完善国家财经制度，促进财政管理科学化的重要工具。上一篇：教育法学课程常见考点解析（四）
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