小城镇建设辅导3
第三章 中国小城镇建设的实践
第一节中国小城镇建设的历史进程
中国是世界上最早的城镇发源地。早在公元前21—前17世纪的夏朝，黄河流域和中原地区就出现了许多城镇；
商代都城遗址南北长2000米，东西宽1700米，城外有壕沟，城南、城西有青铜器冶铸场、酿造场等。这说明，当时的城镇发展已有相当的规模。
中国古代小城镇建设的特点：
1．城镇规划和建设以皇权和神权为中心
统治者为了加强自己的统治地位，不断地向民众灌输皇权和神权的无上威严，城镇建设的布局也因此而以皇权和神权为中心。城镇中央分布的一般是宫殿、官衙、寺庙、宗祠等，而在城镇的外围往往是普通居民的居住区、商业区、手工业区。许多朝代都设有两层城墙，内城是统治机构和统治者的居住地，外城是手工业和一般的集市，内城和外城之间是商店、酒楼和普通居民的住宅。
2．城镇的发展与和平环境密切相关
中国古代小城镇建设首先是在北方地区获得发展，随着北方战争不断，导致小城镇发展的中心逐渐由北向南转移。汉唐以后，随着水路的开通，更兼有战争的因素，我国的经济中心南移，小城镇建设在南方取得了发展，形成了南密北疏的城镇格局，与此同时，我国城镇还出现了“北方政治中心，南方经济中心”的局面。
3．城镇以政治职能为主
在古代，城镇建设主要是为了适应统治阶级统治和掠夺的需要，设置城镇首先考虑的是政治和军事因素，一般不考虑经济因素。许多地方具备建设小城镇的条件，也排除在考虑之外，只能设立临时集市
4．城镇系统完整 城镇类型多样
中国历史悠久，幅员广阔，出现过各种类型和规模的小城镇，主要有军镇、“草市”镇、驿站镇、港口型小城镇、县城镇和商业镇等。这些小城镇在合适的土壤上生长，切合当时的实际。商业镇是指大部分人专门从事某种手工业或其他专门行业的集镇，如瓷器镇、矿冶专业镇、盐业镇、茶叶镇等。
中国近代小城镇发展的特点
从鸦片战争到新中国成立，历时109年，这是中国的一段屈辱历史。小城镇建设在这个动乱的年代里曲折而畸形发展：
1．小城镇建设在特殊的历史情况下获得发展
鸦片战争后，帝国主义列强投资办厂、洋务运动和民族资产阶级兴办实业，三种力量推动中国小城镇建设速度加快。
2．小城镇在地区的分布极不平衡，城镇经济结构不合理
3．城镇殖民色彩浓厚，整体发展缓慢
从工业投资、经济结构和建筑风格，都体现了殖民主义的色彩
解放后小城镇发展的曲折历程：
50多年的小城镇的发展过程，大致可以划分三个阶段：
1．恢复与初步繁荣至衰落阶段（1949——1957）
新中国成立后，政府实行了一系列有效措施发展国民经济，如在农村中推行土地改革运动，没收地主占有的手工业作坊并分给手工业劳动者；同时这段时间里对户口的控制较松，城乡之间的迁移一般不受限制。因此，中国小城镇建设在这一阶段获得了快速的发展。新中国成立之初，全国共有小城镇2000多个，经过发展、整顿与规范，到1954年初，我国的小城镇已有5402个，增加120%，年均增加30%。
从1954年开始，由于国家优先发展重工业，同时基本上消灭了私营经济，使城镇吸纳劳动力的能力受到巨大的影响，并最终导致城镇数量和规模下降。此时，农村无法提供更多的商品粮，政府不得不限制劳动力流向城镇，同时加强了对商品粮的管制。在这种情况下，农村劳动力无法在城镇里安身立命，被迫回到农村。因此，这段时间里，小城镇走向衰落，1955年小城镇数目减至4487个，而到了1956年则变为3672个。
2．曲折而缓慢的发展阶段（1958——1978年）
1958年“大跃进”运动，贯彻“全面跃进”的方针，农村劳动力爆发性的涌进城镇，小城镇人口猛增，1959年小城镇人口达到4446万，建制镇人口在全国总人口中所占的比例达到了6.6%，小城镇的人口和数量有了较大的发展，这一过程一直持续到1962年。
1963年，中共中央、国务院发布《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》，建制镇常住人口的标准由2000人提高到3000人，导致建制镇数量剧减。
1961年全国有建制镇4429个，到1964年则减至2817个，年平均递减率达7.59%。政府制定的户籍政策限制人口转移，在很大程度上也使得小城镇的人口减少，1965年，建制镇人口在全国人口中的比例下降至5.2%。小城镇的经济也逐渐萧条。
1966年至1976年是我国小城镇发展缓慢的阶段。原因有二：
1．从50年代开始出现的影响城镇健康发展的各种问题长期没有得到有效的解决；
2．“文化大革命”期间的政治动乱给国民经济带来诸多负面影响：农业作为国民经济的基础长期发展缓慢，经济体制更趋僵化，城乡分割更趋严重；
3．大规模的“上山下乡”运动，机关干部、知识分子和城镇居民中的应届中学毕业生到农村安家落户，抑制了城镇人口的增长。
统计资料表明，从1966年至1978年，全国建制镇总数在2800个上下波动。1978年的建制镇数量与1954年相比，减少了50%多，农村集市也由原来的5万多个减少到2万个左右，而且有半数是有集无市，有些传统的天天集变成了定期集，有的全日集也变成了“日中集”。
3．快速增长与全面繁荣阶段（1979年至今）
1978年至1984年，拨乱反正农村改革，成为了城镇发展的主要动力。上山下乡的知识青年和下放农村的干部、职工大批返城，这批人约为2000万。而在农村实行的家庭联产承包责任制，个体手工业、服务业和商业都获得了政策的容许，城镇集市贸易因此而得以恢复和发展。
1980年，全国城市规划会议明确提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，大力发展小城镇”，并将它作为城市建设方针确定下来。
1984年，国务院批转了民政部《关于调整建制镇的报告》，对镇的设置标准进行了修订：
凡县级地方国家机关所在地，或总人口在20000人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000人的；或总人口在20000人以上的乡，乡政府非农业人口占全乡人口10%以上；或少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000人，却又必要，都可建镇。
与此同时，政府放宽了农民进镇落户的限制；鼓励乡镇企业的发展，这一系列的措施，促进了小城镇的空前发展。
从1978年到1995年，建制镇的数量从2173个增加到17532个，增长了8倍，年平均增长13%，2000年，全国的建制镇数量上升到了20312个。
第二节中国小城镇建设的现状与趋势
一、中国小城镇建设的基本状况
国际经验表明，城镇化水平超过30%后就进入快速增长期。中国城镇化水平到2003年已经达到40.53%，表明中国的城镇化速度已经进入快速发展阶段。
中国小城镇在发展过程中也存在不少问题，诸如规划滞后问题、环境污染问题、地区分布不平衡以及体制制约等问题。
1．小城镇数量与规模
至2001年末，我国有设市城市664个，建制镇20374个，建制镇较改革开放之初增长近10倍，乡的数量则下降了近2倍，为19341个。
小城镇除了在数量上的增长外，其规模也不断地扩大。1995年与1978年相比，5万人口以上的镇总数增长了13倍，3~5万人口的镇增长了16.5倍，1万人口以下的镇数量下降了9.12%，其中5000人以下的镇数量下降了43.3%。从人口规模来看，近一半的小城镇具备了发展成为中小城市的基础。从官方公布的数字来看，小城镇的人口占全国城镇人口的比重，从1993年开始已经突破40%，1995年为44.4%。
2．小城镇的空间分布
区域分布不平衡和不同地区小城镇类型的差异。
从区域分布来看总体趋势是：由东部、中部、西部相对平衡发展，向东部地区进一步倾斜的方向发展。
3．小城镇类型分布
据统计，广东、福建、江苏、山东、辽宁等较发达省的建制镇与乡的比例在7：3左右，广东省建制镇是乡镇总数的90%以上。而在青海、甘肃、陕西、内蒙古、新疆、西藏等欠发达省区建制镇仅占全省乡镇总数的20%左右。
东部发达地区的建制镇多是综合发展型的，是该区域的经济、政治、文化中心。而在欠发达地区，由撤并乡建镇方式形成的镇其行政职能更为突出。即它主要是当地的政治中心，而不是经济中心。
东中西部三大经济地带之间的差异决定了我们在小城镇建设上应采取不同的发展战略。
经济发达、人口密集地区，小城镇发展要求数量少，规模大，应重点发展卫星城镇，分担大城市的压力；
经济不发达、人口密度小的地区，小城镇发展要求数量多，规模小，这样有利于小城镇辐射面的扩展。
二、中国小城镇建设的发展趋势
（一）中国小城镇建设面临的挑战
由于复杂的历史和政治的原因，我国小城镇建设的水平滞后于工业化的发展，满足不了我国经济发展形势的需求。具体说，中国小城镇建设将面临着以下挑战：
1．小城镇建设与经济发展相协调
世界城镇化与经济发展不协调主要体现在两个方面：
一是过度城镇化，这是发展中国家普遍存在的问题；
一是滞后城镇化，我国和印度最为典型。
这两种类型都是违背城镇化建设规律的，严重地阻碍了城镇化的正常发展。由于我国特殊的政治、经济、文化制度，城镇化建设与经济不同步的问题很严重，这将制约着我国城镇化的发展。
如何改变城镇化滞后于经济发展的局面，仍将是今后小城镇建设也面临的重要问题
2．小城镇建设与生态环境保护
生态环境的保护也是世界小城镇建设的一大难题，尤其是在发展中国家。工业化和城镇化的发展提高了人类对自然的征服能力，与此同时，也给自然环境带来了巨大的破坏：耕地减少、水资源的污染与破坏、大气污染、森林资源的过度开发与破坏、噪声大、交通拥挤等等，这些问题在发展中国家表现的尤为尖锐。小城镇建设如何绕过生态环境的破环，是我国小城镇发展过程当中需要认真对待的问题。
3．小城镇建设与资源短缺
小城镇建设是以工业发展为前提的。而工业的发展又以能源的消耗为代价。随着城镇化的发展，资源短缺的问题日益突出。目前，石油、淡水和森林资源等成为世界性的短缺资源，因此也是国际争端的焦点。中国的自然资源丰富，但人均有限，在这种情况下，我国小城镇建设显然不能仿照西方发达国家那种高能源消耗的建设模式。如何建立节能型小城镇成为今后小城镇建设必须考虑的要点。
4．小城镇建设与贫困、住房、交通、犯罪的矛盾
城镇贫困存在于发达国家和发展中国家，并有着很强的顽固性。威胁着社会的公平与稳定。由于人口向小城镇聚集，住房短缺、居住拥挤、设施简陋、居住环境恶劣等等成为小城镇发展中存在的普遍问题；交通拥挤，交通事故增多；城镇犯罪也是阻碍小城镇发展的一个因素，它危害了城镇居民人身和财产安全，扰乱了城镇正常的经济、生活秩序，影响着小城镇建设的顺利发展。
5．小城镇建设与就业
小城镇的发展可以更多地容纳农村富余劳动力，减少对大中城市的压力，可以就近集中发展乡镇工业企业，可以更好带动农村工业化和现代化。但是，我们同时也应该看到，我国是一个人口大国，无法在短时期内建设大量的城市为农业剩余劳动力创造就业岗位，采取建设小城镇的办法来吸纳农村剩余劳动力，这并不意味着小城镇没有失业问题。随着农村劳动力向小城镇的转移，城镇人口增多，失业问题将越来越凸显，如何解决就业问题成为今后小城镇建设面临的一个挑战。
（二）中国小城镇发展面临的机遇
在宏观的经济环境和政治环境下，在全球信息化的浪潮中，我国小城镇建设也面临着难得的机遇，这些机遇主要体现在以下方面：
1．中国加入WTO 加快我国小城镇建设
进入1990年代以后，经济全球化成为世界经济发展的主要潮流，生产、分配、消费、科技、投资等经济活动在全球范围内的交易流通得以实现。推动整个城市化进程，我国的小城镇也将在这些经济活动中获得较大的受益。
一是中国的优势产业得到快速发展；
二是资本入驻中国，提供劳动就业，给我国的劳动密集型产业提供十分有利的发展机遇。
2．农产品的丰富有助于小城镇建设突破发展“瓶颈”
在城市化进程中，农产品是制约小城镇发展的关键因素。当农产品本身供给不足，小城镇建设需要占用耕地，进一步导致农产品的减少，从而使小城镇建设面临着无法突破的困境。现在，农产品的供求关系发生了巨大的变化，农产品的商品率不断得到提高，为更多的农村人口向小城镇流动提供商品保障，从而加速小城镇建设。
3．城乡隔离壁垒的打破有助于小城镇建设取得实质性的突破，实现城乡一体化
人类社会的发展历史，可以概括为这样一个公式：乡村城市—城乡分离—城乡对立—城乡融合。城乡融合（城乡一体化） 是人类社会发展的最高阶段，是在社会生产力达到相当高的水平时社会发展的必然趋势。
在城乡壁垒消除以后，以小城镇为载体，将实现城市与乡村的结合，以城带乡，以乡补城，互为资源、互为市场、互相服务，达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。
（三）我国小城镇建设的发展趋势
中国的小城镇建设与中国特有的农村工业化运动联系在一起，具有与通常城市化过程不同的性质和特点。今后中国小城镇建设的发展离不开它以往的发展轨迹。.
1．数量减少、质量提高和规模扩大
小城镇数量经历从增长到减少的演变过程，有其必然性。在经济发展水平不高，大量的农村地区处于与城市文明相隔绝的状态，小城镇的规模和腹地普遍较小，小城镇发展的主要特点是数量增长。而当小城镇的数量增长到一定程度，农村地区被数量不断增多的小城镇“分割”完毕，都成了小城镇的腹地之后，小城镇的数量增长就会停止，小城镇发展的主要特点将变为规模的扩大和质量的提高。进一步发展，小城镇的数量反而可能会减少，但发展空间则有所扩大。
随着小城镇建设的发展，今后小城镇建设主要的任务是扩大规模和提高建设的质量，发挥小城镇在城乡统筹发展中的重要作用，进一步把农村和城市连接起来。
2．现有的小城镇将出现分化
部分区位条件优越、产业基础雄厚的中心小城镇因为第二、三产业的迅速发展，人口规模和空间规模进一步扩展，会逐渐与乡村系统相分离，发展成为新兴的小城市或中等城市。
那些位于城镇密集区和大都市周边地区的小城镇，有可能纳入所属地区城镇体系的总体规划，成为卫星城市，形成人口和产业分布更为紧凑合理的城市群或城市连绵区。
未来小城镇的功能
更多的小城镇则作为乡村地区的中心而存在，发挥着城市不可替代的功能：
（1）促进农村居民点集中，构建具有田园风光特色的人文居住环境。
（2）加强城市与乡村之间的文化交流。城市先进的生产方式、生活方式和文化观念将通过小城镇向乡村扩散，经过消化最终形成乡村特色文化。
（3）为农业和农民提供便利的服务。比如提供市场信息、销售农业生产资料、提供良种、农机修理等等。
此外，还有相当一部分小城镇因为行政区划的变动或乡镇企业的迁出、倒闭等原因而衰落，以至消失。这些小城镇是在一定历史条件之下，随着经济的发展和政策的调整，它们将完成自己的历史使命而消失。
3．中西部小城镇建设与东部小城镇建设的差距将缩小
小城镇发展在区域上的不平衡将随着我国经济的发展而改变。随着西部大开发战略的实施和中西部地区经济发展速度的加快，中西部地区建制镇发展速度与东部的差距将会逐渐缩小。
4．乡镇企业在小城镇建设中的地位将出现历史性的变化
乡镇企业在发展之初，主要是建在行政村或自然村。其优点是：有利于满足增强集体经济力量、提高社区福利和以工补农的需要；以极低的成本获得企业发展所需的土地和其他资源，并得到乡村地方政府各种非政治制度性的支持；可以使用兼业农民作为企业职工，带来劳动力要素价格和企业经营风险的降低。
乡镇企业在小城镇建设中的地位将出现以下两个趋势：
加速向小城镇中聚集。工业生产本身的规律是规模效应和空间集聚效应，有利于企业获得规模经济、外部经济，提高小城镇的集聚经济效益。
乡镇企业的性质将发生变化，这种变化会导致小城镇的变化。
发展小城镇是改革开放前期城乡隔离局面没有被打破的情况下中国农民选择的自我城市化道路，随着经济改革和城乡隔离体制改革的突破，乡镇企业将出现重大的变化。诸如“离土不离乡”、“密集劳动替代技术和资本”、“集体模式”等特点正在逐渐削弱和消失。随着非国有经济地位得到充分肯定，城乡经济渐趋一体化，乡镇企业作为特定历史时期的经济形式将逐渐失去其特殊性。乡镇企业的发展将逐渐融入国家工业化的总体进程中，成为一个重要的组成部分统一发展，而不再成为脱离于国家工业化体系之外的一个独立的过程。
小城镇也将不再是简单的容纳农村剩余劳动力的“蓄水池”，也不是过去经常所说的“亦城亦乡”的空间载体，它将成为统一的现代化城市体系的一个重要组成部分，与各层次的城镇联接成一个整体而协调发展，形成一个功能互补的城镇体系。
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