小城镇建设辅导7
第七章 小城镇建设发展中的问题分析与政策选择
第一节 小城镇发展中存在的问题
一、小城镇发展动力不足
1．小城镇自身经济实力薄弱
城镇是分散的农村工业化和农村非农经济成分膨胀的结果，是社会经济发展到一定高度上的产物。
一些小城镇经济基础薄弱，湖南851个建制镇非农经济产值达到1000万元以上只有235个。一些地方的领导无视经济发展水平的制约，不切实际地推进城镇化，只重视城镇的硬件建设不培育城镇的经济增长点，致使一些小城镇成为一座座“空壳城”，出现硬件设施浪费、土地闲置、楼宇关闭、“高楼大厦乞丐住”的现象，失去可持续发展的动力。
2．对人力资源的吸引力缺乏
在一些地区，农民进入小城镇落户的“门槛”很高，买房或建房的价格或成本很高，在小城镇落户要交纳各种费用，并且由于包括土地在内的集体资产的产权不清晰，使得农民不愿完全放弃土地进入城镇，这些都在很大程度上挫伤了农村劳动力进入小城镇的积极性。
3．乡镇企业支持力度下降
国有企业改革的推进
大批外资企业涌入中国市场
乡镇企业生存和发展的市场环境与80年代前期相比已经大不相同。
乡镇企业出现增长速度放慢、吸收劳动力能力下降和经济效益下滑等问题。使乡镇企业在广大农村过度分散的问题难以克服。进而影响小城镇第三产业的发展，难以促进有效公共需求的形成和扩展，使小城镇的发展失去了一个极为重要的产业推动力。
二、非农化与城市化未能实现同步发展
1．乡镇企业空间分散布局
据1992年对全国乡镇企业的统计，全国2079万个乡镇企业，办在县以上城市的只占1％，办在建制镇的只占7％，其余的92％都分散在各村庄之中。
乡镇企业的空间分散布局导致以下问题：
企业规模过小；
土地资源的浪费；
环境污染源增加；
不能形成集聚经济效益；
企业间缺乏专业化分工和协作；
乡镇企业分散不利于中心城镇的建设，制约了城市化水平的提高；
强化了农村兼业化现象，制约了农村土地的适度规模经营和农村劳动力的转移，其结果是导致“非城市化的工业化”现象的发生，成为阻碍小城镇进一步发展的严重桎梏。
2．小城镇人口的非稳定性
突出特点： “兼业人口”众多，“家家务工、户户种田”
“离土不离乡”，小城镇居民兼业务农的状况一直没有根本改变。
农村劳动力向小城镇转移可以分为流动和稳定两阶段：
流动是农业劳动力离开农村和农业向小城镇和非农产业转移的过程；
稳定则是农业剩余劳动力从农业中分离出来后“沉淀”于小城镇并稳定就业和居住生活。
我国小城镇人口发展仍处于这样的阶段：
非农化进程发展很快，城市化步伐依然滞后；
有形的物质形态的城市化发展相对较快，无形的生活方式和价值观念的城市化明显落后。
小城镇居民兼业务农现象的普遍存在，造成其迁移行为具有暂时性、不彻底性和非稳定性的特征。
三、小城镇总体建设水平不高
1．规模偏小
小城镇的发展只有达到最佳规模后才能够发挥出最佳的经济和社会效益。然而，从目前大部分地区农村小城镇规模还比较小，有的小城镇只是初步具备了雏形，与规模化发展还有较大的差距。这就限制了小城镇的聚集规模效应和辐射功能作用的发挥。
目前，我国建制镇规模主要是1~5万人之间，占80%。其中，1~2万人之间的城镇数居首位，占28.2%；2~3万人之间和3~5万人之间的城镇，各占25%左右。这里的城镇人口是指辖区内的全部人口。如果只考察城镇上的非农业人口，目前小城镇的平均规模，建制镇只有6 000多人，非农业人口仅3 300多人；集镇有1 700人，非农业人口不到400人。
城镇规模小的弊端：
（1）空间和辐射区域狭小，难以吸引周边的资源，对镇域经济也无法起到辐射作用。
（2）行政人员相对多，加剧农民的负担。
（3）受到行政区划的制约，经济区域的基础设施不能共享，造成资源浪费，各镇各自为政，在同一经济区域争市场、争资源，基础设施、公用设施在低水平上重复建设，其结果是都形成不了规模造成很大的浪费，并阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。
2．规划管理不科学
规划管理是一项长周期和长效益的工作，由于领导干部任期一般为三年，导致短期行为严重，一些政府只顾眼前的经济指标，不重视为日后产生效益的规划管理。有的尽管有一个总体规划，但大都质量不高，缺乏科学性
小城镇的规划主要存在的弊端
①论证不充分，规划不科学。不是从实际出发，而是从“长官意志”出发。造成小城镇建设的规划中不能反映当地的经济水平、产业结构、自然历史风貌、人文景观等要素。不能合理确定人口规模、用地规模，不能统筹安排工业、商业、居住、文化、市政等各项建设，规划不科学。
②规划起点低，缺乏战略眼光。把小城镇建设当作是区域性人口的简单集中，内在结构简单化，不是从农村现代化的高度去推进小城镇的建设，不能正确处理近期与远期、需要与可能、生产与生活等方面的关系。
③重点不突出，布局不合理，生产生活设施不配套。
④特色不突出，个性不明显。小城镇的发展本应有不同的类型，但当前的小城镇建设大多是“一锅煮”，“一条马路两排房”就取代了所有的“风格”。
⑤缺乏严肃性，随意更改规划。规划缺乏权威性、严肃性和连续性，换一个领导就改一次规划。由于规划不科学，执行不严格，当前许多小城镇的建筑物都是沿公路两边延伸，形成马路城镇和带状城镇，给城镇集中的供水、供电、通讯设施的改善以及排水和环境污染的治理带来相当大的难度。
3．基础设施建设薄弱
基础设施建设是小城镇建设的核心内容之一，目前小城镇发展中最突出的问题：
基础设施建设十分落后；
各镇各自为政，基础设施不能共享；
低水平的重复建设。
4．城镇功能不完备
完备的小城镇功能，是一定区域内农村的工业发展中心，商业和服务业发展中心，交通运输中心，财政金融中心，通讯信息中心，科技教育中心和政治文化中心的“交汇体”和“集合体”。小城镇只有具备这样七个“中心”作用，功能才算完备。
然而现实情况是，多数小城镇还只是简单的商品交换集合地，小城镇的工业、交通、通讯和科技等方面都还很落后。
5．城镇建设缺乏特色
一些小城镇镇区建设千篇一律，一个模式，都是新区加老区，新区街道一字长街，临街建筑大同小异，没有多少变化与特色，显得单调、呆板，缺少个性、活力和朝气。有的只是就小城镇建设抓小城镇建设，没有把小城镇建设同本地区的产业优势、区位优势、资源优势结合起来，缺少自己的特色。其结果必然导致小城镇缺乏支柱产业的支撑，发展后劲不足，有的甚至还没兴旺就出现了衰落的迹象。小城镇没有自己的特色文化内涵，就没有灵魂，难以发展。
第二节 存在问题的原因分析——制度性缺陷
一、户籍制度的缺陷
城乡分割的传统户籍制度限制了农村人口向城镇的正常流动，导致了大量的“两栖”人群的产生。尽管各地为加快小城镇建设而出台的一系列户籍改革措施，但目前户籍制度仍然是劳动力在城乡之间、地区之间自由流动的一大障碍。
僵化的户籍制度主要从以下两个方面对城乡劳动力的自由流动进行限制：
1．形成了游离于城乡之间的“两栖人”。
2．严格限制了农村劳动力就业的空间范围。
二、社会保障制度的缺陷
农村社会保证制度的不完善。
小城镇的就业、养老、医疗等社会保障制度的改革滞后。使得农民不愿意放弃作为基本生存基础的土地。
在社会保障体系不完备的情况下，土地作为社会保障的替代物，为绝大多数的农民提供了基本的生活保障，也成为维护社会稳定的一个重要因素。但同时也直接导致了农民进入城镇的不彻底，影响了小城镇的发展。
三、家庭承包经营制的缺陷
家庭承包经营制原有的制度设计是农户分户承包经营，集体组织提供产前、产中和产后的服务。事实上，农户变成了各自为政、分散化了的经济实体，给农业机械化的推行、现代农业科技和先进生产经验、先进耕作技术的传播与推广带来很大困难。
四、财政体制的缺陷
政府部门的投资仍然是最重要的渠道。由于大量小城镇财政都是吃饭财政，个别乡镇甚至连工资都难以按月发放，在这种情况下就只能依靠手中的行政权力来扩大资金来源。主要手段有：
“以地生财”
“集资建镇”。
五、土地规划管理制度的缺陷
小城镇土地利用混乱无序，存在大量不规范的操作行为；
镇政府可根据自身利益或谋求政绩的需要，在土地出让上采取短期行为而无视城镇的长远发展；
利用手中权力，与开发商进行“黑箱操作”，以谋取个人或小团体的私利。造成国有土地资产流失。
第三节 推进小城镇发展的政策选择
一、深化户籍制度改革
户籍制度的改革不能一蹴而就，而是要分阶段、有步骤地循序渐进地进行。
第一阶段，放开县城以下建制镇和集镇的户籍制度，凡是在小城镇有合法的固定住所和生活来源的，均可在小城镇落户，享受城镇居民待遇。
第二阶段，彻底放开中小城市的户籍，允许有合法住所、固定职业和生活来源的中国公民落户。
第三阶段是2010年后，放开大城市户籍，在全国范围内按居住地和职业划分农业和非农业人口，实行身份证管理。
二、完善社会保障机制
要逐步建立有利于农民成为永久性城镇居民的社会保障制度。
在现实条件下，建立和完善多层次、多形式的小城镇社会保障制度，是降低农民进镇的门槛和风险，促使农民身份的彻底转化，保持小城镇社会稳定和持续发展的关键。
在全国统一的社会保障制度、政策、目标和原则指导下，结合当地的实际情况，可设定不同的保障方式：
1．对于新进镇的农民，在一定期限内保留其承包土地的经营权，并允许依法有偿转让。
2．对长期在城镇就业、收入和生活已经相对稳定，但尚无条件加入城市社会保障体系的乡镇企业职工及其他居民，鼓励商业保险机构开展养老、医疗等保险项目。
3．对已经脱离土地、丧失工作机会又无其他生活来源的小城镇居民，建立小城镇最低生活保障制度。
4．对于具备条件的小城镇，要逐步建立规范的养老和医疗保障制度，待条件成熟时，纳入当地统一的社会保障体系。
小城镇社会保障制度建设的目标是：
基本建立起以养老、医疗保险为主体，并与社会福利、社会救济和优抚安置事业有机结合的社会保障体系，逐步形成覆盖范围广，资金来源渠道多，社会化程度高，待遇合理适当，管理体制统一协调的小城镇社会保障事业新格局。
三、引导乡镇企业的集聚
可采取优惠政策引导乡镇企业向小城镇集中：
①取消以乡镇企业产值、发展速度作为评价政府领导人政绩的标准，降低企业集中的阻力；
②以市场为导向，打破行政分割和社区限制，促进乡镇企业生产要素自由流动；
③严禁地方政府及各部门向乡镇企业乱摊派，降低企业在小城镇的经营成本；
④维护乡镇企业的合法权益。
四、加强小城镇的规划和管理
1．科学规划是小城镇健康有序发展的重要保证
正确认识规划的重要性，坚持规划的科学性和严肃性。规划要有超前眼光和区域意识，立足当前，着眼长远。做到“先行总体规划，分步实施建设”。
小城镇与周边地区的农村、城镇，以及中心城市之间的经济联系密切，是一个有机整体。因此，小城镇的规划，不能着眼于单个小城镇的发展定位，而是要从区域经济整体发展的高度和思路来确定规划。只有将局部的、个别的小城镇放到区域经济的整体中来设计规划，才能形成区域内小城镇群体的合理、有序结构。否则，离开区域发展的整体，既使小城镇个体设计的再好，也会限制区域整体综合优势的形成和发挥。
2．加强小城镇社区建设与管理，提高城镇居民的生活质量
①强化生态环保意识，把生态建设与环境保护工作放在小城镇建设的首位。绿化工作要与城镇建设同步进行，真正把小城镇建设成“城在山中，房在绿中”的现代园艺式集镇。
②硬件建设要配套，交通、通讯、教育、医疗、卫生以及水电等公用设施建设都应配套，保证居民生活方便。
③加强小城镇的管理和社区建设，培育居民的社区理念和社区的亲和感，增强社区的凝聚力，促进人们生活方式的城镇化和现代化。
3．特别注重基础设施的建设
①因为小城镇的基础设施建设是一项耗资巨大的工程，这就要求我们采取分阶段逐步实施的办法，进行分散、分批地投资建设；
②但是要量力而行，因地制宜地确定建设标准，可以采取先“土”后“洋”的办法逐步地发展和提高，不能把建设标准定得太高，以免产生欲速不达的后果。
五、完善土地管理制度
1．小城镇建设用地，要在节约用地、保持耕地的前提下，由政府统一规划、统一征地、统一开发、统一出让。
2．对城镇建设用地，可以仍然实行土地部门征为国有，由乡镇或开发单位建设后进行出售、转让或租赁。
也可以考虑由农民以土地入股，与企业合作建设新厂房;也可以由农民集体经济组织直接将土地租给企业使用。城镇的居民住房，既可以由拥有土地的农民利用集体土地建设商品住房，出租或出售给迁入的居民，也可以将土地直接出售给迁入的居民，再由居民自主建房。
3．合理利用土地级差地租，对工业、商业、住宅等用地，采取不同地价政策。有偿出让集镇优良区位的土地使用权，把用地结构调整与小城镇功能区的建设结合起来。
4．为了协调小城镇用地与农村集体、农民的利益关系，改变以往一次性征地、一次性付款的方式，也可以采取租用、入股等方式参与开发，使农民能够享受到土地的长期收益。
5．挖掘土地资源，节约保护耕地。要严格按照城市和土地利用的总体规划，划定基本农田保护区，有效保护耕地。。
6．在完善土地开发利用管理制度的同时，要进一步健全农村土地流转制度。
六、改革财政体制
可以通过直接引资的方式来解决小城镇的建设资金不足的问题。就是制定各种优惠政策，动员社会各方面力量来共同参与小城镇建设，形成一个包括国家投资、地方政府投资、社会投资、个人投资和引进外资在内的多元化的投资格局，这是扩大投资渠道，增加投资来源的一项基本措施。
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